M¨¢s presencia que influencia

La UE es un actor imprescindible en la soluci¨®n de la crisis de Ucrania. Dispone de una amplia variedad de instrumentos de acci¨®n exterior que le deber¨ªan haber dotado de capacidad de influencia efectiva sobre Ucrania, pero la crisis de los ¨²ltimos meses ha puesto de relieve un desfase entre la presencia y la influencia de la UE sobre el que conviene reflexionar. El desfase se hizo patente cuando el presidente Yanuk¨®vich rechaz¨® en el ¨²ltimo momento el Acuerdo de Asociaci¨®n que la UE se dispon¨ªa a celebrar en Vilna como un ¨¦xito de su Partenariado Oriental. La UE sobrevalor¨® la capacidad del presidente Yanuk¨®vich para liderar un acercamiento a la UE y subestim¨® la capacidad del presidente Putin para preservar a Ucrania dentro de su ¨®rbita de influencia, a pesar de que sus declaraciones advert¨ªan de lo contrario. Confundir deseos y realidad es un error, pero la pol¨ªtica exterior de un actor joven como la UE precisa experimentar por s¨ª misma una sucesi¨®n de errores y aciertos antes de consolidar su herramienta diplom¨¢tica.

El Servicio Europeo de Acci¨®n Exterior (SEAE) tom¨® nota de su dificultad para comprender la otra realidad de Ucrania y de Rusia pero apenas tuvo tiempo de ajustar su estrategia porque las movilizaciones condujeron a una crisis en poco tiempo. La UE tiene todav¨ªa en construcci¨®n su sistema de gesti¨®n de crisis y no est¨¢ a¨²n lista para atajar las crisis en sus estadios iniciales, sino en los posteriores, cuando ya es muy dif¨ªcil controlar su evoluci¨®n. La prevenci¨®n de la crisis se enfoc¨® a mediar entre el Gobierno y la oposici¨®n, sin comprender que la crisis no se iba a decidir en las instituciones oficiales sino en las calles y plazas. Con todo, la UE, de la mano de Alemania, Francia y Polonia, llev¨® a cabo una mediaci¨®n eficaz que aceptaron las partes y el representante ruso, un acuerdo ¡ªel del 21 de febrero de 2014¡ª que el Gobierno ruso reivindica como el punto de partida para revertir la escalada. El rechazo al acuerdo y la salida del presidente Yanuk¨®vich hicieron imposible su cambio de r¨¦gimen controlado desde la legalidad vigente, y la UE se qued¨® acompa?ando a un Gobierno en funciones que no contaba con la confianza de quienes cambiaron el r¨¦gimen desde las calles y plazas.

Cogida sin plan B, la UE ha tenido que improvisar sobre la marcha un plan de contingencia

La intervenci¨®n militar rusa en Crimea pill¨® al sistema de gesti¨®n de crisis de la UE por sorpresa. De nuevo, la dificultad para interpretar los c¨®digos de comportamiento rusos hizo creer a sus responsables que el presidente Putin se comportar¨ªa de acuerdo a los c¨®digos occidentales y no a sus propios c¨®digos geopol¨ªticos, que obligan a todos los mandatarios rusos a mostrarse fuertes en la periferia con quienes quieren sustraerse a la influencia rusa para evitar que se emule la rebeld¨ªa dentro de la propia Federaci¨®n de Rusia (el presidente Putin ha aplicado ahora en Ucrania igual que el presidente Medv¨¦dev lo hizo en Georgia en 2008). Cogida sin plan B, la UE ha tenido que improvisar sobre la marcha un plan de contingencia, que es dif¨ªcil de articular cuando los Estados no se ponen de acuerdo para orientar la actuaci¨®n del SEAE.

Las posiciones solo han coincidido a la hora de renunciar a una respuesta armada y en apostar por una salida negociada con Rusia. Algunos pa¨ªses como Alemania, Francia, Italia y Espa?a tienen relaciones especiales de amistad con Rusia, a las que no piensan renunciar, mientras que otros, como Polonia y Lituania, han buscado penalizar a Rusia a toda costa (tambi¨¦n lo han intentado en la OTAN, forzando el procedimiento de consultas del art¨ªculo 4). En su reuni¨®n del 3 de marzo de 2014, el Consejo no adopt¨® ninguna medida de presi¨®n contundente para forzar a Rusia a regresar a sus bases de partida. A pesar de la ret¨®rica previa, incluso pa¨ªses de la l¨ªnea dura como Reino Unido se han opuesto a cualquier tipo de sanci¨®n financiera o comercial.

Incluso Reino Unido se ha opuesto a cualquier tipo de sanci¨®n financiera o comercial

S¨ª que han ofrecido renegociar el Acuerdo de Asociaci¨®n pero habr¨ªa que encontrar la forma t¨¦cnica de hacerlo compatible con la Uni¨®n Aduanera Euroasi¨¢tica, comprometida con Rusia. Se podr¨ªa intentar que Ucrania firmara primero un acuerdo de libre comercio con la UE y luego otro con Rusia para evitar que la disciplina de la Uni¨®n Aduanera Euroasi¨¢tica hiciera luego imposible a Ucrania firmar un acuerdo con la UE. Pero es una v¨ªa que plantea problemas t¨¦cnicos muy complejos y que ignora que el objetivo ruso de la Uni¨®n Euroasi¨¢tica es consolidar su hegemon¨ªa pol¨ªtica. Adem¨¢s, y suponiendo que se consiga hacerlo, se estar¨ªa reconociendo ahora que hab¨ªa una forma de haber evitado la crisis antes en lugar de haber hecho elegir a Ucrania entre la UE y Rusia.

Hablando de lecciones aprendidas, la Comisi¨®n s¨ª que reaccion¨® a los cortes de suministro de gas de 2006 y 2009, poniendo en marcha cambios normativos que han limitado el poder de mercado de Gazprom. Sin embargo, la Comisi¨®n no ha sido tan afortunada a la hora de diversificar los gasoductos porque los nuevos, como el fallido Nabuco o su sustituto el TAP, siguen estando cerca de la zona de influencia rusa y los que se han construido para reenviar desde la UE gas a Ucrania tienen una capacidad limitada (solo pueden suministrar 2 bcm ¡ªbillones de metros c¨²bicos¡ª en lugar de los 30 bcm que recibe de Rusia). La respuesta verdaderamente estrat¨¦gica para solucionar el problema de la seguridad energ¨¦tica hubiera sido potenciar las interconexiones europeas de gas, de Oeste a Este y de Norte a Sur, incluyendo la de Espa?a con Francia para que Europa pueda beneficiarse de las infraestructuras espa?olas: dos gasoductos con Argelia y la mayor capacidad de gas natural licuado de Europa para diversificar las importaciones de gas desde Rusia hacia norte de ?frica, el Golfo P¨¦rsico, el golfo de Guinea, Am¨¦rica Latina y, eventualmente, Estados Unidos, regiones todas ellas de limitada influencia rusa.

No parece l¨®gico que la asistencia a Ucrania sea m¨¢s generosa que la que se da a Chipre o a Grecia

La Comisi¨®n ha anunciado ahora un paquete de ayudas que asciende a 11.175 millones de euros. Una cantidad similar a los 15.000 millones de d¨®lares ofrecida por Rusia para ganarse la voluntad ucrania. Una vez desglosada, el paquete se desinfla un poco porque las ayudas de urgencia se reducen a 1.565 millones, a los que hay que a?adir pr¨¦stamos por valor de 1.610 millones y hasta 8.000 adicionales del Banco Europeo de Inversiones y del Banco Europeo de Reconstrucci¨®n y Desarrollo. Estos pr¨¦stamos se condicionan al progreso de las reformas pol¨ªticas, aunque tambi¨¦n es de esperar que se impongan algunas condiciones econ¨®micas porque no parece l¨®gico que la asistencia a Ucrania sea m¨¢s generosa que la que ofrece a Chipre o Grecia. Adem¨¢s, la entrega real de los fondos europeos depender¨¢ de que el Gobierno de Ucrania acepte las medidas de ajuste que le proponga el Fondo Monetario Internacional (Ucrania necesitar¨¢ hasta 35.000 millones), ya que de no hacerlo parece dif¨ªcil que se puedan liberar o recuperar los fondos prestados.

Las acciones diplom¨¢ticas, pol¨ªticas y econ¨®micas que la UE ha adoptado sirven para medir su voluntad de actuar, su presencia, pero para evaluar su eficacia habr¨¢ que esperar a ver su impacto en las reformas pol¨ªticas y econ¨®micas del Gobierno de Ucrania y en la estabilidad social. Su influencia ser¨ªa mayor si su actuaci¨®n fuera previsible y oportuna, pero la UE no es un actor ¨²nico y los procesos de decisi¨®n no pueden ser ¨¢giles cuando los intereses divergen. Eso resta autoridad a su influencia y permite a otros actores como Rusia dividir a los Estados miembro y vencer a la UE. Por el contrario, gana en influencia cuando act¨²a con autonom¨ªa, sin subordinarse a otros como podr¨ªa haber pasado de seguir el liderazgo vacilante de Estados Unidos o el de los pa¨ªses europeos que tienen m¨¢s inter¨¦s en pasar factura a Rusia por agravios at¨¢vicos que en mejorar la capacidad de influencia de la UE en la vecindad: y eso incluye a Ucrania pero tambi¨¦n a Rusia.

F¨¦lix Arteaga es investigador principal de Seguridad y Defensa del Real Instituto Elcano.