En serio, suprimamos el Senado

El Senado actual carece de funcionalidad: duplica la representaci¨®n pol¨ªtica del Congreso de los Diputados, reitera la din¨¢mica partidista que preside aquel y es una c¨¢mara subordinada al Congreso en el ejercicio de la potestad legislativa, dado que su participaci¨®n se limita a la eventual incorporaci¨®n de enmiendas o la adopci¨®n de un veto a expensas de que el Congreso acepte aquellas o levante este. Cuando la voluntad del Senado coincide con la del Congreso, el Senado resulta in¨²til; cuando su voluntad es distinta, el Senado resulta disfuncional y la posterior intervenci¨®n del Congreso lo hace irrelevante.

La Constituci¨®n de 1978 mantuvo la estructura bicameral de las Cortes Generales que, desde 1834, con la excepci¨®n del per¨ªodo de la II Rep¨²blica, hab¨ªa caracterizado al Poder Legislativo en Espa?a. Su funcionalidad, sin embargo, deb¨ªa ser distinta a la que tuvo durante nuestro constitucionalismo hist¨®rico. En los Estados centralizados, el Senado naci¨® como una c¨¢mara fundamentalmente dirigida a defender el poder de determinadas clases dominantes frente a los excesos de la otra c¨¢mara, elegida por sufragio. Descartada esta funci¨®n por motivos obvios, el constituyente opt¨® por un modelo h¨ªbrido que albergaba dos objetivos distintos: por un lado, que el Senado operara como una c¨¢mara de reflexi¨®n o enfriamiento en la que poder amortiguar las tensiones pol¨ªticas acumuladas en el Congreso; por otro, que el Senado fuera ¡°la C¨¢mara de representaci¨®n territorial¡±, como lo define el art¨ªculo 69 de la Constituci¨®n, a fin de permitir la participaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas en la toma de decisi¨®n estatal.

En las actuales democracias de partidos, el Senado, sin embargo, no cumple ninguno de los dos objetivos. Tanto las c¨¢maras altas como las bajas est¨¢n controladas por los partidos, cuyo comportamiento es id¨¦ntico en ambas. Si la tramitaci¨®n parlamentaria de una ley es tensa en el Congreso, el Senado reproduce id¨¦ntica tensi¨®n. El Senado tampoco act¨²a como c¨¢mara de representaci¨®n territorial. No lo hace en Espa?a porque carece de funciones propiamente territoriales y la representatividad de cuatro quintas partes de sus miembros no es territorial, sino pol¨ªtica, al ser elegidos por los ciudadanos entre las listas de los partidos. Pero en los Estados federales m¨¢s paradigm¨¢ticos, como EE?UU, Alemania y Canad¨¢, tampoco funciona como c¨¢mara territorial.

Intentar impulsar una reforma constitucional del Senado no vale la pena. Dinamarca, Suecia y Croacia lo eliminaron; Italia est¨¢ en ello

En EE?UU, los cauces de participaci¨®n de los Estados en la decisi¨®n federal no se estructuran a trav¨¦s del Senado, sino mediante las organizaciones intergubernamentales o los lobbys que operan ante las oficinas que los diferentes Estados sit¨²an en Washington. En Alemania, la din¨¢mica interna del Bundesrat responde a intereses partidistas, de manera que el partido o coalici¨®n de partidos que ocupa el gobierno de cada uno de los L?nder utiliza esta segunda c¨¢mara como plataforma para apoyar o combatir al partido o partidos que gobiernan el Estado. Ello ha hecho del Bundesrat, cuando las mayor¨ªas partidistas en una y otra c¨¢mara no han coincidido, un ¡°contraparlamento¡± que impide que importantes leyes salgan adelante debido a los enfrentamientos entre los partidos que gobiernan la Federaci¨®n y los L?nder. Precisamente reducir el papel del Bundesrat por su mal funcionamiento es lo que en buena medida pretend¨ªa la reforma constitucional de 2006. En Canad¨¢, por su parte, se est¨¢ discutiendo ya la abolici¨®n del Senado. Para el primer ministro de la provincia de Saskatchewan, Brad Wall, el Senado es un anacronismo, porque los senadores votan en funci¨®n del partido al que pertenecen y no en defensa del inter¨¦s territorial. Es un residuo hist¨®rico que poco aporta a la estructura federal y dif¨ªcilmente puede ser considerado, por su falta de funcionalidad propia, como esencia del Estado federal.

En Espa?a, mientras tanto, seguimos empe?ados en la tarea de convertir el Senado en una verdadera c¨¢mara de representaci¨®n territorial. Ello ha dado lugar a est¨¦riles debates y a in¨²tiles retoques normativos. E infructuosa resultar¨¢ tambi¨¦n cualquier reforma constitucional que pretenda dicho objetivo. No s¨®lo por las dificultades t¨¦cnicas y pol¨ªticas a las que deber¨¢ enfrentarse ¡ªcomo la asignaci¨®n de nuevas funciones (siempre en detrimento del Congreso) y la distribuci¨®n de los senadores por comunidades aut¨®nomas y su forma de elecci¨®n¡ª, sino porque la representaci¨®n territorial constituye una quimera en una democracia de partidos.

En la pr¨¢ctica, el Senado duplicar¨ªa ¡ªy podr¨ªa bloquear¡ª la representaci¨®n pol¨ªtica del Congreso. Y las funciones de integraci¨®n territorial que pudieran asign¨¢rsele, como la colaboraci¨®n entre el gobierno central y los auton¨®micos o la participaci¨®n legislativa de los gobiernos auton¨®micos en la decisi¨®n estatal, pueden realizarse mediante las relaciones intergubernamentales con mayor flexibilidad y eficacia. Intentar impulsar una reforma constitucional del Senado no vale la pena. Dinamarca elimin¨® el Senado en 1953, Suecia en 1970, Croacia en 2001 e Italia, como ha declarado ante el Senado el nuevo primer ministro, Matteo Renzi, lo suprimir¨¢ como c¨¢mara legislativa en el marco de una reforma constitucional m¨¢s amplia. En Espa?a tambi¨¦n es tiempo de considerar la abolici¨®n del Senado. En serio, suprimamos el Senado.

Carlos Garrido L¨®pez y Eva S¨¢enz Royo son profesores de Derecho Constitucional de la Universidad de Zaragoza.