?Sobrecostes de la obra p¨²blica? Hay remedio

Las investigaciones sobre las obras del AVE Madrid-Barcelona han destapado el volumen de los sobrecostes que la Administraci¨®n paga por la obra p¨²blica en Espa?a. Al parecer, el Ministerio de Fomento ha abonado hasta 10.000 millones de euros en los ¨²ltimos seis a?os. Y ello es as¨ª porque en los concursos p¨²blicos el peso de la propuesta econ¨®mica contin¨²a siendo un factor demasiado importante a la hora de evaluar las distintas opciones. Lo cual hace que las empresas lleguen a formular ofertas que, caso de verificarse su ejecuci¨®n, las constri?e a trabajar a precio de coste. Claro est¨¢ que esto no acontecer¨ªa si no fuera porque se acepta la pr¨¢ctica habitual de que aquellas, a trav¨¦s de modificados y otros a?adidos, acaban consiguiendo ampliaciones que les permite obtener finalmente los beneficios esperados.

Sabido es que en cada concurso p¨²blico se suelen fijar las condiciones a partir de las cuales una oferta se considera desproporcionadamente baja. Esta cantidad se fija en funci¨®n de un porcentaje sobre el presupuesto de licitaci¨®n, por debajo de la media del resto de ofertas, si bien pueden fijarse ambos par¨¢metros o alguno m¨¢s, a criterio del licitador. Con ello, se pretende evitar que resulte adjudicataria una empresa potencialmente problem¨¢tica durante la ejecuci¨®n, pretextando todo tipo de razones para ampliar el presupuesto y cubrir as¨ª unos gastos que desde el principio sab¨ªa mucho mayores que la oferta. Con todo, la realidad demuestra que tras estudiar el presupuesto algunas empresas optan por no concurrir al no poder realizar una oferta en los t¨¦rminos de la licitaci¨®n.

Pero tambi¨¦n que hay otras que acaban concurriendo en base a que se trata de una obra emblem¨¢tica o que goza de gran proyecci¨®n p¨²blica. Saben que si se rescinde el contrato y la obra no est¨¢ finalizada, deber¨¢ licitarse lo pendiente, provocando dilaciones perturbadoras. As¨ª, el dilema es: si la empresa adjudicataria supera el presupuesto en un 10%, por ejemplo, ?es porque no puede afrontar el presupuesto? Y, en ese caso, ?deber¨ªa licitarse nuevamente la parte no ejecutada o ampliar el presupuesto original?

Se pretende evitar que resulte adjudicataria una empresa potencialmente problem¨¢tica durante la ejecuci¨®n

Sea cual sea la opci¨®n elegida, la obra sufrir¨¢ retrasos. Y, lo m¨¢s probable es que termine habiendo sobrecostes. ?Significa eso que deber¨ªa permitirse que las empresas que superen ese margen obtengan las ampliaciones que exigen? Lo m¨¢s l¨®gico ser¨ªa que en lugar de rescindir el contrato se obligara a las empresas a cumplir lo pactado. Y que, en caso de incumplimiento, abonaran alg¨²n tipo de penalizaci¨®n (que en ocasiones, se establece por contrato). No obstante, esta medida, ya incorporada en la legislaci¨®n de contratos v¨ªa Ley de Econom¨ªa Sostenible (LES), s¨®lo ser¨¢ eficiente si lleva aparejada una panoplia de sanciones por incumplimiento.

Ello no obstante, debemos recordar que el art¨ªculo 150 del vigente texto refundido de la Ley de Contratos del Sector P¨²blico (TRLCSP) ya prev¨¦, para la valoraci¨®n de propuestas, la necesidad de atender ya no el precio m¨¢s bajo sino otros criterios como la calidad, la revisi¨®n de las retribuciones ligadas a la utilizaci¨®n de la obra, los plazos de ejecuci¨®n o entrega de la prestaci¨®n, las caracter¨ªsticas medioambientales, el mantenimiento, etc¨¦tera. Estos criterios deben determinarse por el ¨®rgano de contrataci¨®n y detallarse en el anuncio, pliegos de cl¨¢usulas administrativas particulares (o documento descriptivo, en el caso de un contrato de colaboraci¨®n p¨²blico-privada). Adem¨¢s, debe darse preponderancia a los criterios que puedan objetivarse mediante cifras o porcentajes obtenidos con f¨®rmulas. Y, cuando en una licitaci¨®n se atribuya una ponderaci¨®n inferior a esos par¨¢metros, constituir un comit¨¦ de un m¨ªnimo de 3 miembros, formado por expertos, para evaluar las ofertas o encomendarlas a un organismo t¨¦cnico.

Precisamente, la valoraci¨®n de m¨¢s de un criterio resulta especialmente procedente en el caso de presupuestos no establecidos previamente y que deben ser presentados por los licitadores; o bien cuando el ¨®rgano de contrataci¨®n considere que la definici¨®n de la prestaci¨®n es susceptible de ser mejorada con otras soluciones t¨¦cnicas o reduciendo el plazo de ejecuci¨®n; o cuando la ejecuci¨®n exige el uso de tecnolog¨ªa avanzada; especialmente, en los contratos de gesti¨®n de servicios p¨²blicos, suministro o servicios, salvo que los productos est¨¦n perfectamente definidos por estar normalizados y no pueda variarse los plazos de entrega; incluso cuando la ejecuci¨®n pueda tener un impacto significativo en el medio ambiente.

Los criterios deben determinarse por el ¨®rgano de contrataci¨®n y detallarse en el pliegos de cl¨¢usulas

Y no s¨®lo eso. La ley establece que cuando se tome en consideraci¨®n m¨¢s de un criterio debe precisarse la ponderaci¨®n relativa atribuida a cada uno de ellos, que podr¨¢ expresarse dentro de una amplia banda de valores. Y en caso de que el procedimiento de adjudicaci¨®n se articule en varias fases, indicar en cu¨¢les de ellas se aplican los distintos criterios, as¨ª como el umbral m¨ªnimo de puntuaci¨®n exigido al licitador para pasar a la siguiente fase. Y s¨®lo cuando por razones justificadas no sea posible esa ponderaci¨®n, se enumerar¨¢n por orden decreciente de importancia los distintos. Los pliegos o el contrato podr¨¢n establecer adem¨¢s penalidades para los casos de incumplimiento o cumplimiento defectuoso.

A partir de ah¨ª, se clasifican por orden decreciente las ofertas no declaradas desproporcionadas o anormales, en base a criterios se?alados en el pliego o en el anuncio, solicitando cuantos informes t¨¦cnicos considere pertinentes. Y cuando el ¨²nico criterio valorable de forma objetiva sea el del precio, podr¨¢ apreciarse el car¨¢cter desproporcionado o anormal de las ofertas de acuerdo con los par¨¢metros objetivos establecidos reglamentariamente.

Una oferta desproporcionada puede estar justificada por las soluciones t¨¦cnicas adoptadas, las condiciones excepcionalmente favorables de ejecuci¨®n, la originalidad de las prestaciones propuestas o por la obtenci¨®n de una subvenci¨®n p¨²blica, por ejemplo. Si el ¨®rgano de contrataci¨®n, considerando esa justificaci¨®n y los informes mencionados, estima que la oferta no puede ser cumplida puede acordar la adjudicaci¨®n provisional a favor de la siguiente proposici¨®n econ¨®micamente m¨¢s ventajosa, de acuerdo con el orden de clasificaci¨®n.

As¨ª pues, hay remedio para el problema. Basta con aplicar celosamente la normativa vigente para que las ofertas reflejen las condiciones de mercado y evitar sobrecostes o paralizaciones innecesarias. Las recientes directivas europeas sobre contrataci¨®n p¨²blica, que deber¨¢n ser transpuestas en el plazo de 2 a?os, endurecen todav¨ªa las ofertas anormalmente bajas. Adem¨¢s, legislaci¨®n al margen, a nivel operativo, no hace tanto tiempo que el Ministerio de Fomento anunci¨® que suspender¨ªa las obras cuyo coste superara el 10% del precio de adjudicaci¨®n. Sin duda ¨¦sta ser¨ªa una medida que supondr¨ªa un gran ahorro, ya que no pocas obras, y no s¨®lo las financiadas por ese ministerio, acaban costando mucho m¨¢s que lo que refleja su presupuesto.

Joan Ridao es profesor del departamento de Derecho Constitucional y Ciencia Pol¨ªtica de la Universidad de Barcelona, y autor de La colaboraci¨®n p¨²blico-privada para la provisi¨®n de infraestructuras de inter¨¦s general.

Las nuevas directivas europeas endurecen a¨²n m¨¢s las ofertas anormalmente bajas