La complicaci¨®n del debate territorial

El proceso de descentralizaci¨®n pol¨ªtica y financiera en Espa?a ha sido muy intenso y exitoso en muchos sentidos; lo que no es ¨®bice para reconocer y aceptar sus debilidades y disfuncionalidades. Una parte de ellas tiene que ver con no haber ajustado la estructura institucional, manteniendo espacios y Gobiernos (provincias y diputaciones) propios de la estructura centralizada que copiamos a la Francia napole¨®nica; o un Senado in¨²til en su configuraci¨®n actual. Otras, con la extraordinaria din¨¢mica del proceso, que a veces nos ha empujado a ceder competencias sin fundamento claro. O, en sentido inverso y como factor compensatorio, a mantener un exceso de legislaci¨®n b¨¢sica estatal sobre materias que son, en lo fundamental, auton¨®micas. En cualquier caso, los duros recortes y el malestar que ha provocado la recesi¨®n y el legado del boom anterior en t¨¦rminos de corrupci¨®n y despilfarro han sido catalizadores para la intensificaci¨®n de las tensiones territoriales y el reforzamiento de posiciones cr¨ªticas con la descentralizaci¨®n, que siempre han estado ah¨ª.

En este complejo escenario, el principal partido de la oposici¨®n propone avanzar de forma m¨¢s decidida en el federalismo como soluci¨®n al encaje territorial y alternativa al independentismo. Me gustar¨ªa que as¨ª fuera. Pero es posible que en la propuesta final se acaben orillando dimensiones o aspectos fundamentales para que ese avance en el federalismo prospere. En particular, destacar¨ªa los cuatro siguientes.

En primer lugar, el federalismo es una buena soluci¨®n para pa¨ªses en los que existen identidades duales y diversidad territorial de preferencias o necesidades. Eso quiere decir que una amplia mayor¨ªa de los individuos se deben sentir part¨ªcipes de dos comunidades pol¨ªticas distintas de forma simult¨¢nea, una de ¨¢mbito estatal y otra regional o auton¨®mica; al tiempo que los ciudadanos consideran que existen asuntos p¨²blicos que se resuelven mejor al acercar la toma de decisiones. El problema surge cuando las diferencias entre territorios en estas dos dimensiones son muy acentuadas, cuando el nivel de autogobierno mayoritariamente deseado en unos territorios y otros es muy dispar, o cuando las identidades duales pierden terreno respecto a las identidades exclusivas, sea la regional o la estatal. Y esto es algo que la crisis ha acentuado en Espa?a. Basta comparar lo que est¨¢ ocurriendo en Catalu?a, donde la identidad ¨²nica o mayoritariamente catalana y la demanda de mayor autonom¨ªa se han intensificado notablemente, con los recortes voluntarios (y, por supuesto, leg¨ªtimos) que autolimitan la capacidad de autogobierno en Castilla-La Mancha: su poder ejecutivo y legislativo, sus organismos de control y consultivos.

El federalismo sim¨¦trico encaja como un guante cuando las diferencias se concentran en las preferencias sobre c¨®mo gestionar un determinado acervo competencial, pero no cuando las divergencias se sit¨²an en el plano de las metapreferencias. Esto es, en el grado y alcance que debe tener la descentralizaci¨®n. En ese caso, inevitablemente habr¨¢ que pensar en un federalismo asim¨¦trico, en que la soluci¨®n sea diferente en las distintas regiones. Algo que indudablemente complica la b¨²squeda y definici¨®n de marcos institucionales. Pero no las impide, siempre que se entienda que m¨¢s competencias o m¨¢s autogobierno no significan privilegios o ventajas, que la descentralizaci¨®n no tiene por qu¨¦ ser id¨¦ntica en todas las comunidades. La propia redacci¨®n de la Constituci¨®n Espa?ola de 1978 apunta m¨¢s bien hacia esa asimetr¨ªa. Fue la din¨¢mica pol¨ªtica posterior la que condujo hacia la convergencia, hacia el coloquialmente denominado caf¨¦ para todos.

Habr¨¢ que pensar en soluciones asim¨¦tricas, diferentes para las distintas regiones

En segundo lugar y aunque parezca un silogismo, el federalismo necesita como soporte inmaterial una cultura federal. La lealtad mutua entre los distintos niveles de gobierno en el desarrollo de sus competencias y el cumplimiento escrupuloso de los acuerdos son aspectos fundamentales en los que necesitamos avanzar mucho. Comportamientos que, de nuevo, se sustentan sobre el reforzamiento de los foros de debate y acuerdo que integren el Gobierno central y los auton¨®micos. El proceso de consolidaci¨®n fiscal en Espa?a ha transitado por la senda opuesta. Comunidades aut¨®nomas que han incumplido acuerdos y ocultado informaci¨®n y un Gobierno central que ha optado por la recentralizaci¨®n en la definici¨®n, ejecuci¨®n y control de los presupuestos, llegando a invocar un recurso constitucional hasta ahora impensable: la suspensi¨®n de la autonom¨ªa.

En todo caso, esta cultura federal debe empapar tambi¨¦n a los propios ciudadanos. El federalismo genera de forma natural diversidad en impuestos, servicios o regulaci¨®n. Siempre que encajen con un marco legal definido de forma inteligente para evitar distorsiones indeseables (como la competencia fiscal nociva), bienvenidas sean. Sin duda, las estructuras de gobierno multinivel son m¨¢s exigentes para los votantes, que deben procesar m¨¢s informaci¨®n para evaluar correctamente a sus gobernantes. La realidad es que todav¨ªa hoy la atribuci¨®n de responsabilidades de gasto o impositivas es muy deficiente. En general, los encuestados muestran un sesgo a asignar competencias al Gobierno central y el aprendizaje va muy lento, aunque es cierto que la ola de recortes de los ¨²ltimos a?os ha servido para conocer algo mejor el reparto de funciones. Sin ciudadanos informados y activos se diluyen buena parte de las ventajas te¨®ricas de la descentralizaci¨®n.

En tercer lugar, cuando uno analiza los discursos y argumentaciones en los espacios pol¨ªticos a escala auton¨®mica, no deja de sorprender c¨®mo es posible que todos seamos simult¨¢neamente v¨ªctimas de agravios comparativos y maltrato sistem¨¢tico por los dem¨¢s. La financiaci¨®n auton¨®mica o el reparto de la inversi¨®n p¨²blica territorializada son dos ejemplos recurrentes. De nuevo, foros de debate y discusi¨®n de corte federal y organismos t¨¦cnicos e independientes de an¨¢lisis vinculados a ellos nos deber¨ªan permitir objetivar las discusiones. Si bien es cierto que en esto los propios partidos pol¨ªticos y los medios de comunicaci¨®n tambi¨¦n podr¨ªan y deber¨ªan contribuir a limitar la emisi¨®n y difusi¨®n de discursos tabernarios.

Tenemos un problema con la marca Espa?a porque persisten los clich¨¦s del pasado

Adicionalmente, tenemos un problema con la marca Espa?a. No nos hemos sacudido los clich¨¦s del pasado, los que hunden sus ra¨ªces en la imagen que el franquismo cultiv¨® y abon¨® y con la que muchos no nos identificamos. La Espa?a plural y moderna que reflejan las selecciones de f¨²tbol y baloncesto, compromisos y discursos como los del deportista Pau Gasol, han sido los motivos que han evocado orgullo y motivado identificaci¨®n con una bandera en la ¨²ltima d¨¦cada. Por eso necesitamos reflexionar sobre lo que realmente somos y, a partir de ah¨ª, pensar en un federalismo que refuerce lo auton¨®mico, pero tambi¨¦n lo com¨²n. No es incompatible. Los Estados Unidos son buena muestra de ello.

Finalmente, debe quedar claro que avanzar en el federalismo no conlleva necesariamente una menor nivelaci¨®n interterritorial y, por tanto, desigualdad sustantiva en el acceso a los servicios p¨²blicos por divergencias en la capacidad fiscal. Es verdad que existen pa¨ªses donde la nivelaci¨®n no importa y, por tanto, la capacidad financiera de los territorios acaba siendo muy distinta por la ausencia de transferencias de recursos. De nuevo, los Estados Unidos es el mejor ejemplo. Pero existen naciones de larga trayectoria federal que hacen lo contrario. Australia se toma muy en serio el c¨¢lculo del coste de los servicios p¨²blicos en cada sitio y dedica muchos recursos a igualar, con ¨¦xito, las capacidades de sus Estados y territorios. Podemos fijarnos en uno u otro, en los casos intermedios de Alemania y Canad¨¢, o definir uno propio. T¨¦cnicamente existen m¨²ltiples soluciones. Lo verdaderamente relevante y dif¨ªcil es ponernos de acuerdo en el plano pol¨ªtico.

Si lo entendemos bien y lo aplicamos con inteligencia, el federalismo puede ser la soluci¨®n y no solo un lema.

Santiago Lago Pe?as es director de GEN (Universidad de Vigo).