No todo vale en las balanzas fiscales

El Sistema de Cuentas P¨²blicas Territorializadas (SCPT) recientemente hecho p¨²blico por el Ministerio de Hacienda, del que somos coautores junto con ?ngel de la Fuente, ha sido objeto de numerosas valoraciones, con elogios y cr¨ªticas diversas. La cr¨ªtica m¨¢s reiterada hace hincapi¨¦ en que solo se aplica uno de los enfoques metodol¨®gicos existentes para el c¨¢lculo de balanzas fiscales, lo cual se interpreta como muestra de parcialidad. De este modo se pretende descalificar el trabajo ante la opini¨®n p¨²blica al tiempo que se la confunde con la falsa idea de que hay numerosos enfoques metodol¨®gicos para aproximarse a la medici¨®n de la incidencia territorial de la actividad presupuestaria de la Administraci¨®n central y que lo realmente riguroso es dar a elegir a los usuarios. Sin embargo, como explicamos seguidamente, no todo vale para todo en el debate sobre las balanzas fiscales.

En la elaboraci¨®n de las balanzas fiscales de las comunidades aut¨®nomas con respecto a la Administraci¨®n central en los ¨²ltimos a?os solamente se han aplicado en Espa?a dos enfoques metodol¨®gicos: el de carga-beneficio y el de flujo monetario. En 2006 la Comisi¨®n de expertos del Instituto de Estudios Fiscales (IEF) ¡ªde la que formamos parte¡ª identific¨® dos finalidades distintas de las balanzas fiscales, una para cada uno de esos enfoques: la valoraci¨®n del efecto redistributivo entre territorios ocasionado por los ingresos y gastos p¨²blicos se atribuye al enfoque de carga-beneficio; el an¨¢lisis de la influencia de la acci¨®n del sector p¨²blico sobre la actividad econ¨®mica de un territorio, al enfoque de flujo monetario. Posici¨®n que coincide con la adoptada en 2005 por el Grupo de trabajo creado por la Generalitat de Catalu?a para actualizar la metodolog¨ªa y las cifras de la balanza fiscal de esta comunidad. Lo importante de este consenso es que reconoce que los enfoques no son intercambiables para dar respuesta a una misma pregunta y, por tanto, que la elecci¨®n de la metodolog¨ªa depende de la cuesti¨®n que se quiera esclarecer y no del capricho del investigador o del usuario.

Teniendo esto claro, no hay ning¨²n problema en que se calculen los saldos por ambos enfoques o solo por uno de ellos, siempre que se utilicen para la finalidad establecida. Lo que no resulta aceptable es dar al saldo obtenido por un enfoque la interpretaci¨®n del otro. Precisamente esto ¨²ltimo es lo que se viene haciendo por la v¨ªa de los hechos y de modo sistem¨¢tico en la difusi¨®n de los resultados de la balanza fiscal de Catalu?a que cada a?o elabora la Generalitat. Un claro ejemplo se da en la presentaci¨®n de los resultados de 2010, donde se dice que el objetivo de la balanza fiscal es medir el efecto redistributivo entre territorios de la pol¨ªtica fiscal de la Administraci¨®n central. De esta afirmaci¨®n parece desprenderse que la Generalitat se decanta muy claramente por el m¨¦todo de carga-beneficio; sin embargo, en la difusi¨®n de los resultados da una prioridad absoluta a los saldos obtenidos por el m¨¦todo de flujo monetario que, como hemos expuesto, no reflejan para nada los aspectos redistributivos.

Tambi¨¦n es incorrecto difundir una cuenta ¡®neutralizada¡¯ que oculta el balance actual

En realidad, el saldo calculado seg¨²n el enfoque de flujo monetario no se utiliza para valorar el impacto de los ingresos y gastos estatales sobre la actividad econ¨®mica porque no sirve para ello, seg¨²n se dejaba entrever en el informe de la Comisi¨®n de expertos del IEF y es ampliamente reconocido por los economistas. Esta finalidad del enfoque de flujo monetario queda reducida a un mero pretexto para legitimar una metodolog¨ªa que permite engordar artificialmente el d¨¦ficit fiscal de algunas regiones. A esto se suma que el debate social est¨¢ centrado exclusivamente en la equidad de la redistribuci¨®n entre territorios, por lo que cualquier resultado de la balanza fiscal tiende a interpretarse desde esa perspectiva. En consecuencia, ser¨ªa deseable prescindir de este enfoque, tal y como se ha hecho en el SCPT, para evitar equ¨ªvocos en la interpretaci¨®n de sus resultados.

Sin embargo, desde una ¨®ptica soberanista, algunos autores defienden la aplicaci¨®n del enfoque de flujo monetario por considerar que el saldo obtenido muestra el ¡°dividendo fiscal de la independencia¡±. Obviamente esta interpretaci¨®n tiene un inter¨¦s limitado desde la perspectiva general, ya que constituye una simulaci¨®n de lo que pasar¨ªa si cada una de las comunidades aut¨®nomas espa?olas fuera independiente, y no justifica la adopci¨®n de este enfoque en el SCPT.

Adem¨¢s, esta interpretaci¨®n debe matizarse. La principal peculiaridad del flujo monetario es, grosso modo, que no se reparten las cargas generales del Estado (como pol¨ªtica exterior, defensa, altas instituciones del Estado, servicios centrales de ministerios y numerosos organismos aut¨®nomos que operan de modo centralizado) entre todas las comunidades aut¨®nomas. Ciertamente, cualquier comunidad que accediese a la independencia no tendr¨ªa que pagar la parte al¨ªcuota de esas cargas, pero a cambio deber¨ªa asumir otras nuevas para crear servicios y desarrollar pol¨ªticas que las sustituyesen. Es decir, el saldo de flujo monetario es m¨¢s propiamente una simulaci¨®n del ¡°dividendo fiscal bruto de la independencia¡± que permite estimar los recursos financieros adicionales de que dispondr¨ªa una comunidad si fuera independiente pero que no incluye los gastos adicionales en que necesariamente tendr¨ªa que incurrir.

El Gobierno catal¨¢n resta aquello que ahorrar¨ªa con la independencia y omite lo que asumir¨ªa

Por otra parte, el debate sobre las balanzas fiscales se complica y oscurece porque en algunos estudios ¡ªcomo los realizados recientemente por la Generalitat¡ª no se difunden los saldos reales sino solamente los saldos ¡°neutralizados¡±. Con la operaci¨®n de neutralizaci¨®n se pretende eliminar las oscilaciones c¨ªclicas de las series de saldos. En nuestra opini¨®n ¡ªque coincide con la expresada por la Comisi¨®n de expertos del IEF¡ª es imprescindible que se publiquen los saldos reales y es inaceptable que se difundan solo los saldos neutralizados. En el caso de Catalu?a y utilizando ¨²nicamente datos de la Generalitat, la media de los saldos reales (no publicados) del enfoque de carga-beneficio para los a?os 2009-2011 da un d¨¦ficit de 264 millones de euros, mientras que los saldos neutralizados (publicados) dan un d¨¦ficit de 11.202 millones de euros seg¨²n ese mismo enfoque y de 15.986 millones de euros seg¨²n el enfoque de flujo monetario. La confusi¨®n generada con este modo de proceder es equivalente a la que se producir¨ªa si los portavoces del Gobierno al dar la informaci¨®n sobre el paro dijeran que la tasa (neutralizada) es, digamos, del 10% en la actualidad y desplazaran a un lugar secundario o no hablaran para nada de la tasa real que ronda el 25%.

Por ¨²ltimo hacemos menci¨®n de otra cr¨ªtica al SCPT, en este caso por ofrecer resultados solo para 2011, con la que se pretende quitar relevancia al trabajo realizado. Al respecto, coincidimos en el inter¨¦s de contar con series hist¨®ricas de balanzas fiscales, dado que tiene la ventaja de que permiten analizar la evoluci¨®n de los saldos. Adem¨¢s, como los efectos c¨ªclicos y meramente coyunturales se compensan entre los distintos a?os, se hace innecesaria la operaci¨®n de neutralizaci¨®n para establecer cu¨¢l es el saldo fiscal estructural de un territorio. Pero el SCPT sigue la pauta habitual en cualquier estad¨ªstica oficial, donde primero se publica la metodolog¨ªa y su aplicaci¨®n a un a?o base y, en los a?os sucesivos, se da continuidad a la serie. No obstante, la necesidad de contar con una serie larga de las balanzas fiscales de todas las comunidades aut¨®nomas est¨¢ cubierta por un trabajo anterior, del que somos autores, en el que se ofrecen resultados para el periodo 1991-2005 (Fundaci¨®n BBVA, 2007) y cuya actualizaci¨®n hasta 2011 ver¨¢ la luz pr¨®ximamente.

No todo vale en el debate sobre las balanzas fiscales si se quiere evitar que siga aumentando la confusi¨®n y la crispaci¨®n en Espa?a en torno al debate territorial. La respuesta a la cuesti¨®n de cu¨¢l es la diferencia entre lo que los residentes en una comunidad aportan y reciben del Estado solo la ofrece la balanza fiscal calculada seg¨²n el enfoque de carga-beneficio y, en concreto, su saldo real sin ajuste alguno para neutralizar el impacto de la coyuntura en los presupuestos p¨²blicos. Solo a partir de estos datos, confrontados con los de renta per capita, puede valorarse si el tratamiento fiscal del Estado a los distintos territorios auton¨®micos es o no equitativo.

Ram¨®n Barber¨¢n es catedr¨¢tico de Econom¨ªa P¨²blica de la Universidad de Zaragoza. Ezequiel Uriel es catedr¨¢tico de An¨¢lisis Econ¨®mico de la Universidad de Valencia e investigador del IVIE