Ciento cincuenta y cinco

Con ocasi¨®n del denominado Plan Ibarretxe, a finales de 2003, se plante¨® la posibilidad de aplicaci¨®n del instrumento previsto en el art¨ªculo 155 de la Constituci¨®n (CE). Diez a?os despu¨¦s se ha repetido la idea con ocasi¨®n del non nato refer¨¦ndum de independencia de Catalu?a anunciado y convocado por el presidente catal¨¢n Mas el pasado mes de noviembre. Y cabe augurar que volver¨¢ a estar de actualidad si, tras unas pr¨®ximas elecciones al Parlamento catal¨¢n, se declara unilateralmente desde Catalu?a la independencia de ese fragmento de Estado, por utilizar la terminolog¨ªa cl¨¢sica de Georg Jellinek. En este momento de pax en la cuesti¨®n catalana, es oportuno explicar dicho mecanismo constitucional.

En Derecho constitucional la coacci¨®n federal es la imposici¨®n del cumplimiento de las obligaciones constitucionales a un ente territorial aut¨®nomo de un Estado compuesto desde los ¨®rganos centrales del Estado. La coerci¨®n federal (Bundeszwang) es una t¨¦cnica propia del federalismo alem¨¢n seguida por el constituyente espa?ol. En otros Estados compuestos, como el italiano regional, hay medidas m¨¢s dr¨¢sticas (la disoluci¨®n directa del gobierno regional y la destituci¨®n de su presidente).

En la l¨®gica de un Estado compuesto (federal, regional o auton¨®mico) ¨¦ste sigue siendo un ¨²nico Estado, con voluntad de seguir si¨¦ndolo. Cuando un ente territorial desobedece a la Constituci¨®n, con la amenaza de una declaraci¨®n de independencia unilateral, fuera de las reglas de reforma de la propia Constituci¨®n, como ultima ratio, debe existir un instrumento jur¨ªdico que permita la reacci¨®n del Estado para imponer el cumplimiento de la Constituci¨®n. Para alg¨²n autor, como el profesor Cruz Villal¨®n el art¨ªculo 155 es ¡°el art¨ªculo m¨¢s explosivo de la Constituci¨®n¡±, seg¨²n escribi¨® en 1984. Pero esta t¨¦cnica no es un control de mera oportunidad pol¨ªtica ni de absoluta discrecionalidad ni la puerta de la dictadura constitucional. Repito s¨®lo puede utilizarse como ultima ratio, cuando los ¨®rganos de una Comunidad Aut¨®noma incumplan la Constituci¨®n, el incumplimiento haya sido declarado por un juez (Tribunal Constitucional) y aqu¨¦llos se nieguen de modo contumaz a cumplir la decisi¨®n judicial.

La coacci¨®n estatal es excepcional y extraordinaria. La aplicaci¨®n del art. 155 CE prev¨¦ como presupuesto habilitante para su aplicaci¨®n, como primera causa, el incumplimiento efectivo y grave de obligaciones constitucionales o legales, jur¨ªdicas, no pol¨ªticas, por acci¨®n u omisi¨®n. Cabe plantear si el incumplimiento puede ser decidido directamente por el Gobierno o si requiere que el incumpliendo haya sido apreciado en una resoluci¨®n judicial firme. Creo que es necesario esta constataci¨®n judicial; por ejemplo, si el incumplimiento se ha producido por una ley auton¨®mica (en su caso, la ley catalana de consultas), debe interponerse un recurso de inconstitucionalidad, con suspensi¨®n; si es una acto administrativo (eventualmente, la convocatoria de la consulta), previa impugnaci¨®n contencioso administrativa o directa ante el Tribunal Constitucional. El segundo motivo habilitante es una actuaci¨®n gravemente contraria al inter¨¦s general de Espa?a. No s¨¦ si este supuesto es distinto del anterior, enunciado en otros t¨¦rminos, aunque la determinaci¨®n del ¡°inter¨¦s general¡± ¡ªnoci¨®n dif¨ªcil de aprehender¡ª referido al sujeto Espa?a, apunta a la unidad nacional. Este atentado al inter¨¦s general de Espa?a se puede ligar a la lealtad constitucional, y presupone, adem¨¢s, un incumplimiento de esta obligaci¨®n impuesta por el ordenamiento jur¨ªdico constitucional.

No cabr¨ªa la suspensi¨®n indefinida del r¨¦gimen auton¨®mico, pero ?la temporal del Gobierno o Parlamento auton¨®mico? Esta ¨²ltima parece que s¨ª

El procedimiento de la coacci¨®n estatal requiere dos actuaciones del Gobierno: constatar la concurrencia de uno de los presupuestos habilitantes materiales y un requerimiento dirigido al presidente auton¨®mico. Este requerimiento previo del Gobierno de la naci¨®n al presidente de la comunidad aut¨®noma es una muestra de una t¨¦cnica de supervisi¨®n estatal, m¨¢s que de coacci¨®n. El requerimiento deber¨¢ ser motivado para constatar las causas. El requerimiento, intimaci¨®n o invitaci¨®n al cumplimiento puede ser aceptado o no por el destinatario. Parece impl¨ªcito que deber¨¢ contener o indicar un plazo, m¨¢s o menos breve, seg¨²n la situaci¨®n f¨¢ctica del incumplimiento producido. Transcurrido el plazo sin una aceptaci¨®n, bien por silencio o por rechazo expreso, el Gobierno puede solicitar al Senado la autorizaci¨®n sobre la propuesta de medidas, que puede concederla por mayor¨ªa absoluta del Pleno, previa audiencia a la Comunidad Aut¨®noma en Comisi¨®n.

Las medidas que pueden adoptarse no est¨¢n determinadas en la Constituci¨®n (¡°¡­ las necesarias para obligar ¡°¡­). S¨®lo cabe predicar que las medidas deben estar presididas por los principios de gradualidad, concreci¨®n, proporcionalidad, adecuaci¨®n, temporalidad, menor intervenci¨®n. Los cultivadores del Derecho p¨²blico han identificado, entre otras, las siguientes medidas: impartir instrucciones a las autoridades auton¨®micas, subrogaci¨®n en los actos que debe adoptar o realizar la Administraci¨®n auton¨®mica, mediante ¨®rganos centrales o perif¨¦ricos de la Administraci¨®n del Estado (delegado y subdelegados del Gobierno), privaci¨®n de efectos jur¨ªdicos a las actividades auton¨®micas desautorizadas, suspensi¨®n de la ejecutividad de acuerdos de las autoridades auton¨®micas. ?Cabe la suspensi¨®n y/o disoluci¨®n de los ¨®rganos auton¨®micos? No cabr¨ªa la suspensi¨®n indefinida del r¨¦gimen auton¨®mico, pero ?la temporal del Gobierno o Parlamento auton¨®mico? Esta ¨²ltima parece que s¨ª.

Por ¨²ltimo, contra la utilizaci¨®n de la t¨¦cnica descrita, la comunidad aut¨®noma concernida ?podr¨ªa recurrir el requerimiento ante el Tribunal Constitucional o la autorizaci¨®n del Senado (ser¨ªa un acto ¡°sin fuerza de ley¡±) o plantear un conflicto positivo de competencias? Contra las medidas concretas gubernamentales podr¨ªa plantearse este conflicto o impugnarlas por v¨ªa contencioso administrativa.

Distinto a la coacci¨®n estatal es la declaraci¨®n de un estado de sitio en una comunidad aut¨®noma, con la utilizaci¨®n del ej¨¦rcito y de las fuerzas y cuerpos de seguridad (polic¨ªa estatal y, en su caso, auton¨®mica). Este ser¨ªa un supuesto que corresponde al instituto alem¨¢n de la Bundesintervention (intervenci¨®n federal).

No tengo la respuesta a la pregunta si va a ser necesaria la aplicaci¨®n de la llamada coacci¨®n estatal en alg¨²n momento de nuestro devenir pol¨ªtico, pero no se pueden repetir els fets d¡¯octubre de 1934, relatados por Alejandro Nieto en un reciente libro (La rebeli¨®n militar de la Generalidad de Catalu?a contra la Rep¨²blica. El 6 de octubre de 1934 en Barcelona).

Jos¨¦ M. Aspas es abogado.