La dimensi¨®n urbana de la desigualdad

Por, Alicia Ziccardi, directora del Programa Universitario sobre Estudios de la Ciudad de la Universidad Nacional Aut¨®noma de M¨¦xico (UNAM)

La persistencia de las desigualdades en Am¨¦rica Latina, 4

En el marco de una nueva oleada modernizadora del espacio urbano - impuesta para adecuar el territorio a los requerimientos de la econom¨ªa global - las ciudades han transformado r¨¢pida y profundamente no s¨®lo su fisonom¨ªa, sino tambi¨¦n las relaciones entre la econom¨ªa, la sociedad y el territorio. Se trata de construir nuevas relaciones que sustituyan a las construidas durante el proceso industrializador fordista caracter¨ªstico del siglo XX. En este contexto uno de los rasgos que signa el espacio urbano en la regi¨®n es la expansi¨®n de las condiciones de pobreza y desigualdad.

En este sentido, las ciudades latinoamericanas no s¨®lo son la expresi¨®n espacial de profundas desigualdades econ¨®micas y sociales sino que son producto de un intenso proceso de apropiaci¨®n y uso del espacio urbano de corte neoliberal, generador de nuevas y diferentes inequidades en el acceso a los bienes y servicios de la ciudad. Precisamente son estas desigualdades urbanas las que modifican y amplifican las desigualdades estructurales que han caracterizado hist¨®ricamente a nuestras sociedades.

Por ello interesa analizar particularmente las din¨¢micas urbanas de las grandes regiones urbanas (como Ciudad de M¨¦xico, San Pablo o Buenos Aires), en las que existen marcadas desigualdades territoriales asociadas a procesos de diferente naturaleza. Por un lado, se trata de particulares procesos de pobreza urbana y segregaci¨®n residencial. Por otro, de obst¨¢culos que persisten para el ejercicio pleno de la ciudadan¨ªa y los desaf¨ªos que enfrentan los nuevos movimientos sociales urbanos para hacer efectivo el derecho a la ciudad.

Desigualdades estructurales y refuncionalizaci¨®n del espacio urbano

Como lo ha se?alado Manuel Castells las ciudades son el motor de la econom¨ªa y asumen el papel de ser los principales medios productores de innovaci¨®n y riqueza. M¨¢s a¨²n actualmente son el espacio de flujos y redes de capital que desterritorializan la producci¨®n, el espacio propicio para generar condiciones de competitividad urbana que logren atraer y retener la inversi¨®n y generar empleo.

Sin duda, las ciudades albergan los sectores econ¨®micos m¨¢s modernos de la sociedad del conocimiento, generando empleos bien remunerados para la mano de obra que posee alta escolaridad formal y que se inserta los servicios avanzados (la banca, las finanzas, la inform¨¢tica). En particular, se crean elites gerenciales que viven en barrios o zonas exclusivas de la ciudad acordes a sus altas expectativas de vida.

Tambi¨¦n viven en las ciudades los sectores medios de la poblaci¨®n, conformados por heterog¨¦neos conjuntos sociales que se insertan predominantemente en las actividades propias de los servicios a la producci¨®n y los servicios personales. Estos sectores logran obtener remuneraciones adecuadas, seguridad social y acceder a m¨²ltiples opciones habitacionales en funci¨®n de su capacidad de ingreso. Sin embargo, la principal es la adquisici¨®n o la renta de una vivienda en conjuntos habitacionales.

Pero en un contexto modernizador el hecho socio-econ¨®mico m¨¢s contrastante de las grandes regiones urbanas es su evidente desindustrializaci¨®n y la expansi¨®n de actividades del terciario de su econom¨ªa. Se trata de diferentes formas de empleo precario e informal, muchas veces ¨ªntimamente vinculadas a la econom¨ªa global, pero de muy baja productividad, propias de los servicios personales y del comercio popular pero que permiten obtener un ingreso que en ocasiones es mayor que el de la industria manufacturera. Este es el principal mercado de empleo de los trabajadores con baja o nula calificaci¨®n que en el caso del comercio popular de calle se apropian de espacios y que confronta cotidianamente el derecho al trabajo con el derecho a la ciudad generando condiciones de conflictividad social y poniendo en tensi¨®n el ejercicio de gobierno y de administraci¨®n urbana de las autoridades locales. Para estos sectores populares la principal forma de habitaci¨®n es en barrios populares que han tenido distintas denominaciones en las diferentes ciudades de la regi¨®n (favelas, villas miseria, colonias populares o barriadas) y que se caracterizan por ser el resultado de masivos procesos de auto-producci¨®n de viviendas, en terrenos baratos o invadidos, los cuales gradualmente y muchas veces a partir de la lucha social son dotados de infraestructuras y equipamientos b¨¢sicos.

El resultado de este mosaico de intensas transformaciones econ¨®micas y territoriales registradas en muchas ciudades latinoamericanas, en las tres ¨²ltimas d¨¦cadas, lleva a que estos espacios urbanos pierdan su principal funci¨®n de ser un mecanismo de integraci¨®n social, tal como lo hab¨ªa observado el soci¨®logo italo-argentino Gino Germani en sus tempranos an¨¢lisis sobre el populismo. A cambio de ello, surge una nueva morfolog¨ªa urbana, grandes regiones urbanas, dispersas y fragmentadas, en las que persisten o se profundizan las desigualdades socio-econ¨®micas y territoriales.

Pobreza urbana y desigualdad territorial

Las relaciones entre las condiciones de pobreza y desigualdad de ingreso que se registra en las ciudades de la regi¨®n son complejas y su evoluci¨®n no muestra necesariamente el un comportamiento o tendencia ¨²nicos. Un estudio reciente de ONU-HABITAT y la Corporaci¨®n Andina de Fomento (CAF), realizado en nueve ciudades, indica que la disminuci¨®n de la poblaci¨®n pobre no necesariamente signific¨® una disminuci¨®n la desigualdad de ingresos. Se observa que en Montevideo, Lima y Panam¨¢ la brecha del ingreso se redujo; en el Alto y en Santiago se increment¨®; en Santo Domingo, La Paz, Quito y Buenos Aires se mantuvo estable. Por ello puede afirmarse que no existe una tendencia ¨²nica entre la evoluci¨®n de la pobreza y la desigualdad de ingresos en las ciudades latinoamericanas.

Ahora bien muchos acad¨¦micos han se?alado ya que, tanto la pobreza y como la desigualdad, son fen¨®menos muy complejos cuyo an¨¢lisis no puede restringirse a la dimensi¨®n econ¨®mica; requieren adoptar una perspectiva multidimensional utilizando indicadores tales como: educaci¨®n, salud o a los bienes de la ciudad cuyo acceso, calidad y distribuci¨®n suele ser muy inequitativo. 

Por ello conviene definir los l¨ªmites conceptuales que existen entre la pobreza y la desigualdad urbana ya que son conceptos que aunque suelen usarse indistintamente y est¨¢n interrelacionados son sustancialmente diferentes. La pobreza es un complejo proceso de privaci¨®n y escasez de recursos econ¨®micos sociales, culturales, institucionales, pol¨ªticos y tambi¨¦n territoriales que afecta a los sectores populares y que est¨¢ asociado principalmente a las condiciones de inserci¨®n que prevalecen en el mercado de trabajo: inestabilidad, informalidad, bajos salarios, precariedad laboral. En cierta medida a diferencia de la pobreza rural, que es principalmente pobreza alimentaria y de capacidades, la pobreza urbana es patrimonial, est¨¢ vinculada a las dificultades para acceder a los bienes b¨¢sicos de la ciudad, principalmente vivienda, equipamientos y servicios urbanos, transporte o espacios p¨²blicos. Por ello como apunt¨® Townsend en los a?os setenta del siglo pasado, la pobreza urbana es una pobreza relativa al est¨¢ndar de vida que es aceptado en una sociedad y un tiempo dado, que est¨¢ m¨¢s vinculada a la distribuci¨®n de los recursos que ofrece la ciudad que a los ingresos de cada ciudadano, que debe vincularse con los patrones y las trayectorias de vida, las costumbres y las actividades particulares que se realizan en el medio urbano. Esto lleva a afirmar que el alto porcentaje de los hogares urbanos pobres en nuestras ciudades es principalmente consecuencia de las bajas remuneraciones que perciben grandes mayor¨ªas que se insertan de manera precaria en el sistema productivo, del desempleo puede afectar a varios miembros de una familia, del peso de los hogares para mujeres que son jefa de familias y que se incorporan en el mercado de trabajo de manera desventajosa, recibiendo menores remuneraciones y del elevado n¨²mero de j¨®venes que no logra dar continuidad a sus estudios de nivel medio superior ni incorporarse plenamente al sistema productivo.

Pero tambi¨¦n es cierto que a este proceso de acumulaci¨®n de desventajas sociales que deben aceptar estos colectivos sociales se agregan las desventajas urbanas que genera la localizaci¨®n de las viviendas que habitan, ya sea en zonas centrales degradadas o en masivas periferias urbanas cada vez m¨¢s lejanas, donde autoproducen precarias viviendas en terrenos de muy bajo precio, carentes de infraestructuras y equipamientos adecuados. En otros casos se trata de viviendas completas en grandes conjuntos habitacionales que son adquiridas a trav¨¦s del financiamiento que otorgan organismos p¨²blicos. Se trata de los financiamientos que otorgan los organismos responsables de administrar los ahorros de los trabajadores que acceden a la seguridad social y que forman parte de las pol¨ªticas de vivienda dise?adas y aplicadas por los gobiernos nacionales. Lo cierto es que estamos en presencia de un proceso de urbanizaci¨®n de la pobreza, es decir, que el peso de la poblaci¨®n urbana pobre en el total nacional de los pobres es cada vez mayor respecto a la poblaci¨®n rural. 

La desigualdad, en cambio, es un concepto relacional, de diferencias y dispersi¨®n de la distribuci¨®n del ingreso y de los recursos en una sociedad. Es claro entonces que la desigualdad est¨¢ fuertemente relacionada con la pobreza, pero tambi¨¦n con la riqueza. Esto es as¨ª aun cuando se pueda constatar que dado un ingreso medio, cuanto m¨¢s desigual es la distribuci¨®n del ingreso mayor ser¨¢ el porcentaje de la poblaci¨®n en situaci¨®n de pobreza. Pero a ello se agrega que en las grandes ciudades es donde las formas diferenciadas de acceso y calidad de la vivienda y los bienes y servicios colectivos ¨C agua, drenaje, equipamientos, espacios p¨²blicos o transporte de calidad- son indicadores inequ¨ªvocos de grandes desigualdades que existen en el territorio.

Desigualdades urbanas y segregaci¨®n residencial

En el estudio de ONU-Habitat y la CAF al que ya se hizo referencia se afirma que cuando los procesos de desigualdad de ingresos se acent¨²an, los ricos se auto-segregan en condominios y los pobres en la periferia. Cuando esto ocurre se agudiza la condici¨®n de ciudades divididas, fragmentadas y segmentadas. Pero lo importante es reconocer las diferencias que existen entre estos dos tipos de procesos de segregaci¨®n residencial a¨²n cuando lo com¨²n de ambos es la amplificaci¨®n de las desigualdades estructurales que se observa en nuestras sociedades.

En el caso de los procesos de segregaci¨®n de los sectores populares es el acceso a suelo barato lo que ha determinado la concentraci¨®n de amplios segmentos de trabajadores de m¨¢s bajo ingreso en barrios de autoproducci¨®n social de viviendas, carentes de equipamientos y servicios, los cuales se han ido consolidando con el trabajo colectivo y familiar realizado por sus habitantes y por su capacidad de lucha y negociaci¨®n frente a los gobiernos locales, responsables de la provisi¨®n de estos bienes colectivos de la ciudad.

Pero en el caso de M¨¦xico, m¨¢s recientemente, se asiste a procesos de segregaci¨®n residencial de naturaleza diferente producidos por la pol¨ªtica de vivienda impulsada desde principios de las d¨¦cada del 2000 por el gobierno federal para lo cual se cre¨® la Comisi¨®n Nacional de la Vivienda. La misma se funda en procesos de desregulaci¨®n del uso del suelo de origen ejidal o comunal y en la disponibilidad de los recursos de los fondos de vivienda de los trabajadores que pasan a ser administrados privilegiando criterios financieros y no de pol¨ªtica social. Debe decirse que la ambiciosa meta cuantitativa de producir cientos de miles de viviendas anuales fue alcanzada gracias la existencia de una industria de la construcci¨®n en la que se advierte la presencia dominante de un peque?o n¨²mero de grandes grupos de desarrolladores inmobiliarios que poseen mucha experiencia en el submercado de la vivienda popular y que pudieron expandir su producci¨®n recibiendo subsidio gubernamental. Sin embargo, el objetivo de abatir el d¨¦ficit cuantitativo de la vivienda no alcanza a cubrir la demanda de los sectores de menores recursos, sino a cubrir en el mejor de los casos logra atender las necesidades de los sectores medios bajos. La oferta es principalmente de masivos conjuntos habitacionales ubicados en la periferia cada vez m¨¢s lejana, en terrenos baratos y en conjuntos constituidos por casas de muy peque?o tama?o que condenan a las familias al hacinamiento; sus dise?os y materiales son de baja calidad y muchas veces de la infraestructura, los equipamientos b¨¢sicos y de recreaci¨®n que debe ofrecer cualquier ciudad.

Por ello puede decirse que la presencia de estos nuevos y masivos barrios perif¨¦ricos acrecienta las desigualdades en las ciudades del siglo XXI ya que se construyen muchas vivienda y muy poca ciudad. Ante esto la respuesta de las familias trabajadoras que adquirieron una de estas viviendas, principalmente con la intenci¨®n de mejorar su calidad de vida y construir un patrimonio familiar, ha sido abandonarlas masivamente lo cual trae como consecuencia el deterioro de ese parque habitacional y la creaci¨®n de condiciones para que prolifere en estos espacios el vandalismo y la violencia.

En el lado opuesto est¨¢n los procesos de suburbanizaci¨®n producidos por una oferta de vivienda en enclaves perif¨¦ricos de clase alta, que pretenden materializar valores como la privacidad, la exclusividad, el medio ambiente saludable, la seguridad privada y las actividades sociales. Estas nuevas formas urbanas, que son formas de autosegregaci¨®n de las clases altas, tambi¨¦n constituye una oferta de vivienda segregada, productora de un enclave urbano sin conexi¨®n con estructura urbana consolidada ni con la ciudad central, debilitando el sentido de pertenencia y exigiendo que se inviertan muchas horas de traslado en carro particular lo cual genera efectos ambientales negativos. Lo cierto es que ¨¦stos y otros procesos de periferizaci¨®n de la vivienda constituyen fuentes de grandes desigualdades urbanas y sociales.

Ambos procesos est¨¢n presentes en la mayor parte de las grandes ciudades latinoamericanas y son considerados por la ciudadan¨ªa como las principales causas de las marcadas desigualdades urbanas actualmente existentes. Seg¨²n una encuesta de percepci¨®n realizada por ONU-HABITAT la localizaci¨®n de los barrios de la ciudad es considerada el principal componente de la desigualdad urbana. As¨ª, el 37% de los entrevistados consider¨® que son los barrios pobres y el 34% que eran las urbanizaciones cerradas, producto de la autosegregaci¨®n de las elites. 

Pero no es s¨®lo la vivienda y su localizaci¨®n sino el acceso a los equipamientos servicios b¨¢sicos otros de los indicadores que expresan claramente el v¨ªnculo entre pobreza urbana y desigualdad terrritorial. Mientras que en las grandes regiones urbanas los sectores populares que viven en la periferia pasan por todo tipo de penurias cotidianas para acceder al agua en los barrios de las clases altas la dotaci¨®n est¨¢ ampliamente garantizada y los excesos en su consumo suelen ser penalizados s¨®lo a trav¨¦s tarifas m¨¢s altas. Por ejemplo, en la Ciudad de M¨¦xico, el acceso al agua por d¨ªa por habitante es marcadamente inequitativo. El promedio del Distrito Federal es de 327 litros por habitante y por d¨ªa. Una de sus divisiones administrativas internas, denominada Cuajimalpa, dispone de una dotaci¨®n es de 525 litros, porque all¨ª se localiza un enclave de modernidad denominado Santa Fe, que es el espacio de trabajo y de vida de las elites gerenciales y las clases altas. Mientras que en otra denominada Tl¨¢huac, una de las demarcaciones m¨¢s pobre que aun conserva actividades rurales de la ciudad, sus habitantes s¨®lo cuentan con cuenta con 177. Es decir la diferencia entre estas zonas de la ciudad es casi de 3 a 1 e indica las dificultades que tienen los sectores populares de la capital para hacer efectivo su derecho al agua. 

Pero adem¨¢s otros indicadores tales como hacinamiento y calidad de los materiales de las viviendas, la existencia de espacios p¨²blicos abiertos o el acceso a los servicios de basura, transporte p¨²blico o alumbrado p¨²blico, tienen comportamientos particulares. Sin embargo, cada uno nutre el proceso de acumulaci¨®n de desventajas urbanas que comparten ciertos colectivos pobres de la ciudad y que, como afirmamos, amplifican las desigualdades socio-econ¨®micas y ponen en evidencia el c¨²mulo de obst¨¢culos que existen para el ejercicio pleno de los m¨¢s elementales derechos ciudadanos.

Ciudad, ciudadan¨ªa y gobernanza local democr¨¢tica

Debe decirse que a pesar de que Am¨¦rica Latina es la regi¨®n m¨¢s desigual del mundo, en la ¨²ltima d¨¦cada se registra una disminuci¨®n de la desigualdad del ingreso, medida seg¨²n el coeficiente de Gini. Sin duda, estas mediciones presentan dificultades ya que sus resultados son altamente sensibles a la unidad de an¨¢lisis territorial considerada, puesto que no es lo mismo medir la desigualdad de la ciudad central o sus divisiones internas que de la gran regi¨®n urbana donde se registran principalmente los procesos de segregaci¨®n residencial que describimos. Pero adem¨¢s de estas primeras mediciones puede corroborarse que ha habido un paulatino mejoramiento de la calidad de vida de los barrios populares m¨¢s centrales, principalmente por tener actualmente una mejor dotaci¨®n de infraestructura social y equipamientos b¨¢sicos. 

Sin embargo, es mucho lo que resta por hacer para que existan espacios urbanos en los que prevalezcan condiciones materiales y ambientales dignas, haci¨¦ndose efectivos los derechos ciudadanos para todos los habitantes de nuestras ciudades, transitando por el camino de construir ciudadan¨ªa, de hacer de los habitantes de las ciudades, ciudadanos con derechos c¨ªvicos, sociales, culturales, pol¨ªticos y urbanos.

En un contexto en el que se acrecientan las desigualdades y la pobreza no cede terreno, es dif¨ªcil lograr la democratizaci¨®n de la gesti¨®n urbana y, por el contrario, existen las condiciones propicias para que persistan las viejas pr¨¢cticas clientel¨ªsticas de intercambio de bienes b¨¢sicos por votos lo cual no permiten avanzar en la construcci¨®n de una gobernanza local democr¨¢tica. 

Esto se traduce en cierto desencanto por la democracia representativa como forma de gobierno capaz de garantizar una mejor calidad de vida para el conjunto de la ciudadan¨ªa. Asimismo, supone aceptar la existencia de una ciudadan¨ªa fragmentada que expresa las grandes desigualdades del ingreso y el acceso diferenciado a los bienes y servicios b¨¢sicos. Una realidad en la que los derechos son plenamente ejercidos s¨®lo por algunos ciudadanos, mientras que un amplio conjunto dela poblaci¨®n vive en condiciones precarias y para acceder a los mismos debe crear organizaciones y movimientos sociales con capacidad de transformar no s¨®lo el espacio urbano sino la institucionalidad del aparato gubernamental y la misma vida social.

Por ello, en a?os recientes, han surgido nuevos y originales movimientos sociales en varias ciudades de la regi¨®n, particularmente de Brasil, los cuales reivindican a trav¨¦s de diferentes formas de lucha y negociaci¨®n el derecho a la ciudad. Se trata de movimientos que apelan a que una parte del excedente, que se genera principalmente a partir de las actividades inmobiliarias, sea redistribuido en zonas populares de la ciudad que requieren de inversi¨®n p¨²blica para mejorar su calidad de vida. Cuando estos movimientos logran su objetivo alteran sustancialmente las condiciones de desigualdad urbana que caracteriza a nuestras ciudades y avanzan sustancialmente en el ejercicio del derecho a la ciudad.

Referencias

Alicia Ziccardi. [Compiladora] Procesos de urbanizaci¨®n de la pobreza y nuevas formas de exclusi¨®n social. Los retos de las pol¨ªticas sociales de las ciudades latinoamericanas del siglo XXI. CLACSO, Buenos Aires, 2008.

Alicia Ziccardi, Carmen Midaglia, Ver¨®nica Villarespe Reyes. [Coordinadoras] Persistencias de la pobreza y esquemas de protecci¨®n social en Am¨¦rica Latina y el Caribe. CLACSO, Buenos Aires, 2013.

Mar¨ªa Mercedes Di Virgilio, Mariano D. Perelman. [Coordinadores] Ciudades latinoamericanas. Desigualdad, segregaci¨®n y tolerancia. CLACSO, Buenos Aires, 2014.

T. Bol¨ªvar Barreto, M. Guerrero Echegaray, M. Rodr¨ªguez Mancilla. [Compiladores] Casas de infinitas privaciones. ?Germen de ciudades para todos? Volumen I. Abya-Yala, CLACSO; Universidad Central de Venezuela. Quito, 2014.

Teolinda Bol¨ªvar, Marcelo Rodr¨ªguez Mancilla, Jaime Erazo Espinosa. [Coordinadores] Ciudades en construcci¨®n permanente ?Destino de casas para todos? Volumen II. Abya-Yala, CLACSO, Universidad Central de Venezuela. Quito, 2015. 

Alicia Ziccardi es investigadora del Instituto de Investigaciones Sociales (IIS) y Directora del Programa Universitario sobre Estudios de la Ciudad de la Universidad Nacional Aut¨®noma de M¨¦xico (UNAM). Investigadora del Sistema Nacional de Investigadores de M¨¦xico.