Equidad y justicia social en Am¨¦rica Latina: el retorno de la historia

Por, Adri¨¢n Bonilla, Secretario General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)

La persistencia de las desigualdades en Am¨¦rica Latina, 7

Este art¨ªculo reflexiona sobre la naturaleza internacional del momento econ¨®mico y pol¨ªtico que vive Am¨¦rica Latina. Plantea que el fin del ciclo econ¨®mico de crecimiento obedece a interdependencias globales y que est¨¢ afectando a las capacidades de los gobiernos de la regi¨®n de proseguir con las pol¨ªticas sociales de la d¨¦cada pasada en la que se obtuvieron varios ¨¦xitos en reducci¨®n de la pobreza e inequidad. El riesgo de que vuelvan los escenarios que privilegiaron la protecci¨®n de los sectores m¨¢s poderosos frente a los rigores econ¨®micos, y de que persista la desigualdad vuelve a presentarse y las decisiones, como siempre, son pol¨ªticas.

1. Interdependencia globales: su impacto en las pol¨ªticas

La crisis de las econom¨ªas financieras de Occidente a partir del a?o 2008 produjo efectos en todo el planeta y gener¨® una fuerte recesi¨®n en Europa y Estados Unidos, as¨ª como la desaceleraci¨®n del crecimiento de China y otras econom¨ªas emergentes, este fen¨®meno, en una din¨¢mica de vasos comunicantes, afect¨® a Am¨¦rica Latina en el equilibrio de sus balanzas comerciales, su capacidad productiva y, en ¨²ltima instancia, sus ingresos.

La reacci¨®n de la regi¨®n frente a la nueva realidad econ¨®mica ha sido parecida en casi todos sus pa¨ªses y permite formular al menos tres reflexiones: Primera, la llamada ¡°d¨¦cada ganada¡± lleg¨® a su fin, los patrones de crecimiento y prosperidad de ese entonces se agotaron en el fin del ciclo econ¨®mico; segunda, la regi¨®n es interdependiente con el resto de las econom¨ªas y su escenario econ¨®mico es una consecuencia de procesos globales; y tercera, la reacci¨®n frente a la desaceleraci¨®n ha supuesto escenarios que afectan, sobre todo, a los estratos m¨¢s vulnerables de la poblaci¨®n. 

Primero. El Boom de las exportaciones latinoamericanas en la d¨¦cada pasada tuvo patrones de expansi¨®n parecidos a los que la regi¨®n ya experiment¨® en las d¨¦cadas de los a?os 50 y 60 del siglo XX. Hist¨®ricamente no es in¨¦dito. En ese entonces el crecimiento borde¨®, en t¨¦rminos regionales agregados, el 5% anual del PIB. En el siglo XXI un porcentaje parecido de crecimiento produjo, sin embargo, oc¨¦anos de optimismo. Pol¨ªticos de todas las ideolog¨ªas y empresarios latinoamericanos se construyeron a s¨ª mismos como h¨¦roes del desarrollo. Pero esos datos precisan ser le¨ªdos en su contexto global. Todas las regiones del mundo, con la excepci¨®n del Occidente financiero, crecieron en forma excepcional. En particular las econom¨ªas de Europa Central y del Este, del Asia Sur, Occidental y Oriental, el ?frica y por supuesto China, se expandieron significativamente m¨¢s que Am¨¦rica Latina y el Caribe hasta el a?o 2007 y en el Hemisferio Occidental se desempe?¨® bastante mejor que M¨¦xico, Centroam¨¦rica y el Caribe. La mirada internacional del fen¨®meno permite reflexionar sobre dos hechos: a) El crecimiento de Am¨¦rica Latina no anunci¨® una ¨¦poca nueva de despegue de la regi¨®n que permita pensar que ella cambi¨® para siempre; y b) la expansi¨®n, no siendo una circunstancia permanente sino m¨¢s bien ef¨ªmera, abre la posibilidad de que los eventuales avances en materia de pobreza, mitigaci¨®n del hambre, acceso a recursos, educaci¨®n y salud, por ejemplo, que se produjeron en casi todas las sociedades de la regi¨®n, sean reversibles.

Si la expansi¨®n econ¨®mica de Am¨¦rica Latina contin¨²a su previsible desaceleraci¨®n, como en el resto del mundo, las pol¨ªticas sociales de la d¨¦cada previa corren el riesgo de desvanecerse. Los ¨ªndices de reducci¨®n de la pobreza extrema, de la pobreza, de la inequidad y desigualdad de la regi¨®n, siguieron lejos de metas necesarias, incluso en la ¡°d¨¦cada ganada¡±. El peligro se evidencia en el Cuadro I que muestra como la inequidad vuelve a crecer.

Cuadro I

Am¨¦rica Latina. Ingreso per c¨¢pita y coeficiente de Gini de la desigualdad social. 2009 ¨C 2013

Fuente: Banco Mundial y CEPALSTAT, consultado 25 de marzo, 2015. Elaboraci¨®n Stela S¨¢enz. FLACSO

El cuadro I muestra c¨®mo el leve aumento del PIB per c¨¢pita en Am¨¦rica Latina en los a?os de la desaceleraci¨®n se confronta a procesos que enuncian nuevamente m¨¢s concentraci¨®n de la riqueza. El ¨ªndice de GINI regional, que pese a todos sus cuestionamientos puede ofrecer una visi¨®n general de la distribuci¨®n de recursos de la sociedad, aumenta en forma mucho m¨¢s acelerada que el PIB per c¨¢pita. Si los pa¨ªses de la regi¨®n tuviesen pol¨ªticas de equidad efectivas, en el peor de los casos lo que tendr¨ªamos es un decrecimiento del ¨ªndice de GINI proporcional al aumento del PIB; pero no, ni siquiera la desigualdad aumenta en forma proporcional al PIB reproduciendo los patrones de acumulaci¨®n tradicionales; lo que ocurre es peor: la inequidad se dispara y se confirman nuevamente los patrones hist¨®ricos de injusticia social. Los acaudalados no pierden un centavo, siguen distanci¨¢ndose de los m¨¢s pobres en ingresos, y los vulnerables pagan con pobreza el fin del ciclo econ¨®mico.

Segundo, el agotamiento del ciclo de crecimiento de la regi¨®n es un fen¨®meno que obedece a causas internacionales y se reproduce en forma simult¨¢nea en varias regiones del mundo. No hay excepcionalismo que identifique en forma particular a Am¨¦rica Latina, y tanto la expansi¨®n cuanto el decrecimiento de sus econom¨ªas son expresiones de din¨¢micas estructurales de car¨¢cter global, antes que episodios in¨¦ditos provocados por visiones milagrosas de sus l¨ªderes pol¨ªticos. Sin embargo, en el nivel del dise?o de pol¨ªticas y su implementaci¨®n, es claro el hecho de que hay un conjunto de gobiernos que en este ciclo lograron mejores resultados sociales. Los gobiernos que se autoidentifican con la ¡°izquierda¡± , por ejemplo, tienen visiblemente mejores resultados en reducci¨®n del ¨ªndice de GINI, que mide inequidad, que aquellos que se miran como liberales o de ¡°centro¡±. (Ver los datos de Nora Lusting, Luis L¨®pez Calva y Eduardo Ort¨ªz, en: Deconstructing the Decline in Inequality in Latin America, UNDP, ID 01 2013).

El ciclo econ¨®mico de crecimiento llega a su fin como consecuencia de la crisis financiera que explota en el a?o 2008 y que evidencia enormes problemas fiscales en los Estados Unidos, asimetr¨ªas salariales y fiscales en Europa, resultados ambos de la naturaleza especulativa de econom¨ªas capitalistas basadas en el sector financiero antes que en el productivo. La crisis econ¨®mica reduce la capacidad productiva y de consumo de los mercados centrales del planeta, y esto a su vez impacta en la econom¨ªa China, que es un abastecedor global de bienes industrializados y de consumo y cuya demanda por bienes primarios: agr¨ªcolas, minerales y energ¨¦ticos explic¨® en buena medida el momento econ¨®mico intenso que vivieron ?frica y Am¨¦rica Latina en la primera d¨¦cada de este siglo.

La desaceleraci¨®n del crecimiento chino, supuso la emisi¨®n de una nueva estrategia econ¨®mica por parte del gigante asi¨¢tico que intenta construir posibilidades de consumo en su propia sociedad y busca depender menos de las exportaciones y de la acumulaci¨®n a trav¨¦s de la inversi¨®n en otras regiones del mundo. En definitiva, la crisis de las econom¨ªas financieras de Occidente produjo la desaceleraci¨®n de la producci¨®n y el comercio internacional en todo el planeta y con ello la reducci¨®n de la demanda china, europea y estadounidense de bienes exportados desde Am¨¦rica Latina. Los precios internacionales de los productos latinoamericanos cayeron, incluyendo a partir del a?o 2014 a los del petr¨®leo y materiales energ¨¦ticos. Casi todas las econom¨ªas de la regi¨®n afrontan problemas de balanza comercial y de abastecimiento de divisas. Este panorama internacional se encuentra en la base de los eventos que impactan en sus pol¨ªticas sociales, y producen en todos los pa¨ªses el estancamiento e incluso la reversi¨®n de logros sociales, y permiten la entronizaci¨®n modelos que vuelven a priorizar los intereses de acumulaci¨®n de los sectores m¨¢s poderosos de las sociedades. Estas realidades son consecuencia de din¨¢micas internacionales. Implican interdependencia.

En tercer lugar, el hecho de que Am¨¦rica Latina, independientemente del signo ideol¨®gico de sus gobiernos, cuente con menos ingresos ahora que en la d¨¦cada pasada vuelve central, ahora s¨ª ¨Cy m¨¢s all¨¢ de la ret¨®rica- el posicionamiento pol¨ªtico y la impronta ideol¨®gica de sus gobiernos. La ausencia de recursos afecta al conjunto de capacidades que los estados tienen para desarrollar pol¨ªticas, y las sociedades para desempe?ar sus actividades. El problema en este nuevo escenario vuelve a centrarse en saber cu¨¢les son las prioridades que tienen los Estados y c¨®mo se representan los intereses de los distintos estratos o clases de la sociedad en el proceso de toma de decisiones. La carencia permite transparentar la naturaleza de las relaciones pol¨ªticas pues la localizaci¨®n de recursos o la emisi¨®n de medidas econ¨®micas visibiliza a qu¨¦ sectores se protege y cu¨¢les quedan desguarnecidos. Las pol¨ªticas de reducci¨®n de la pobreza, la miseria y de mejoramiento de los ¨ªndices de igualdad y equidad est¨¢n en riesgo en toda Am¨¦rica Latina. La voluntad pol¨ªtica de los gobiernos y los intereses que ellos representan se expresan en el proceso de toma de decisiones que tiene que confrontarse con sociedades en donde las expresiones pol¨ªticas de esos intereses han vuelto a movilizarse.

2, Continuidad de la inequidad

Am¨¦rica Latina es una regi¨®n muy heterog¨¦nea. Si se usara arbitrariamente el recurso de agregar por regiones a sus pa¨ªses, vamos a encontrar realidades econ¨®micas estructuralmente diferenciadas. Para poder tener una aproximaci¨®n comparativa elemental, que simplemente ofrezca una imagen general, se han escogido datos de Brasil, M¨¦xico, Centroam¨¦rica como agregado, Colombia y Argentina/Chile, para tener im¨¢genes relativamente representativas de la regi¨®n Andina y el Cono Sur. Lo que vemos es que hay dos franjas claramente discernibles. Un grupo constituido por el Cono Sur (i.e. Chile) y M¨¦xico, que aparentemente es m¨¢s rico que otro en donde est¨¢n Brasil, pa¨ªses de la regi¨®n andina (Colombia por ejemplo) y Centroam¨¦rica bastante alejada de los primeros. Am¨¦rica Latina tiene muchas cosas en com¨²n, pero tambi¨¦n distancias radicales entre sus pa¨ªses, lo que puede explicar, entre varias otras razones, la dificultad hist¨®rica para construir procesos de integraci¨®n econ¨®mica. En una primera aproximaci¨®n que se expresa el cuadro II lo que observamos es la diferencia de capacidad econ¨®mica que tienen las distintas regiones en Am¨¦rica Latina. Es importante tener en cuenta esto, porque si las sociedades fuesen m¨¢s equitativas el porcentaje de personas en pobreza y pobreza extrema de sus pa¨ªses deber¨ªa ser proporcional, al menos, al ingreso per c¨¢pita, pero ello no ocurre. Al contrario, un PIB alto y un porcentaje de pobreza extrema elevado lo que revela es concentraci¨®n de la riqueza. El caso de M¨¦xico es especialmente ilustrativo, pues sus ¨ªndices de indigencia y pobreza, son parecidos a los de regiones menos pr¨®speras a pesar de tener un PIB per C¨¢pita muy alto para est¨¢ndares del subcontinente.

Cuadro II

Ingreso Nacional Bruto por persona. 2005-2010

Fuente: Banco Mundial, consultado 26 de marzo, 2015. Elaboraci¨®n Mar¨ªa Fernanda Morales, FLACSO

El cuadro II, refleja la evoluci¨®n del producto interno bruto, y, con todas las limitaciones de este indicador, muestra cierta estabilidad de la econom¨ªa regional y expresa la capacidad que existi¨® de capear el temporal desatado por la crisis financiera de las econom¨ªas centrales de Occidente, pero a partir del 2012 evidencia estancamiento, por ello el tema de la reversi¨®n o estancamiento de los indicadores de progreso social se vuelve necesario de visibilizar puesto que las razones que explicar¨ªan el eventual retroceso pueden atribuirse a la pol¨ªtica. En Am¨¦rica Latina hay problemas sociales persistentes, que se materializan m¨¢s all¨¢ de los ciclos econ¨®micos, uno de ellos es la pobreza extrema. Las ra¨ªces hist¨®ricas del fen¨®meno han sido exploradas en incontables p¨¢ginas, pero el asunto es que a pesar de la variedad de ciclos econ¨®micos experimentados en la regi¨®n durante los ¨²ltimos a?os, la regi¨®n no ha podido revertir, ni mejorar en forma substantiva las condiciones de vida del segmento menos favorecido de la poblaci¨®n. El problema no es s¨®lo de recursos pues se han vivido ¨¦pocas distintas, tienen que ver con patrones de generaci¨®n de riqueza y de apropiaci¨®n de la misma en la sociedad, tienen que ver con pol¨ªticas p¨²blicas, desde luego, pero ellas, a su vez, dependen de los intereses que se representan pol¨ªticamente en los gobiernos y la voluntad que tienen ellos de acomodarse a la sociedad inequitativa y los costos de intentar transformarla desde el Estado.

Cuadro III

Am¨¦rica Latina: Evoluci¨®n de la pobreza y de la indigencia, 1980 ¨C 2014.

Fuente: CEPAL, Panorama Social de Am¨¦rica Latina, 2014. 

La regi¨®n en la segunda d¨¦cada del siglo XIX estanca tambi¨¦n el progreso de sus indicadores sociales. Pr¨¢cticamente en todos los pa¨ªses el ritmo de reducci¨®n de la pobreza y de la pobreza extrema se paraliza. El cuadro III muestra como a partir del a?o 2012 no hay m¨¢s ¨¦xitos dignos de contarse. Aquello que se proyectaba en forma alentadora desde el a?o 2002 se detiene en porcentajes y lo que se observa es que el a?o 2014 ya hay m¨¢s personas pobres que aquellas que exist¨ªan en el 2013 y 2012. Si las pol¨ªticas sociales no se radicalizan, y no hay indicio alguno de que ello est¨¦ ocurriendo en el conjunto de la regi¨®n, lo que probablemente estamos observando es el comienzo de una tendencia regresiva cuyos l¨ªmites todav¨ªa son inadvertidos en el contexto del continente signado por distintos modelos de desarrollo, tanto aperturistas como proteccionistas hacia lo externo, ideolog¨ªas gubernamentales de la izquierda a la derecha y pol¨ªticas sociales igualmente diversas.

Los datos de pobreza e indigencia pueden vincularse a la implantaci¨®n de un modelo econ¨®mico espec¨ªfico. Son dram¨¢ticos en la d¨¦cada de los 80 y 90 del siglo XX en que buena parte de las econom¨ªas latinoamericanas padecieron las pol¨ªticas macroecon¨®micas del neoliberalismo. Los resultados de ese modelo fueron muy malos: devastaron la institucionalidad p¨²blica en varios pa¨ªses, dilapidaron la propiedad gubernamental y no alcanzaron ni lejanamente los objetivos de crecimiento que la propuesta exhib¨ªa. Se trat¨® m¨¢s de un ensayo ideol¨®gico conservador m¨¢s que de la implantaci¨®n de un modelo de desarrollo. Como muestran los datos, los niveles de pobreza e indigencia aumentaron brutalmente y el acceso de la poblaci¨®n a los recursos se redujo aceler¨¢ndose los patrones hist¨®ricos de concentraci¨®n de la riqueza.

Cuadro IV

Inversi¨®n Social por persona US$ d¨®lares (2009 ¨C 2013). Am¨¦rica Latina y el Caribe. Gasto social total y PIB (1991 - 2013)

Fuente: CEPAL, Panorama Social de Am¨¦rica Latina, 2014. 

Esta figura muestra la evoluci¨®n del gasto social en relaci¨®n con el volumen del Producto Interno Bruto de la regi¨®n. Lo que observamos es una tendencia paralela que corresponde el PIB con la inversi¨®n social en los a?os 90 del siglo XX. No es una correlaci¨®n optimista porque, a pesar de las enormes necesidades de inversi¨®n social en esa d¨¦cada, el gr¨¢fico, desde una lectura pol¨ªtica, muestra la indiferencia de los gobiernos frente al problema; la ausencia de gasto social como prioridad p¨²blica. La tendencia se modifica en la primera d¨¦cada del Siglo XXI sobre todo hasta el a?o 2008. Los pa¨ªses de Am¨¦rica Latina invierten m¨¢s en las necesidades de la poblaci¨®n, pero en la segunda d¨¦cada se vuelve a la tradici¨®n de inequidad y el gasto social vuelve a ser un subproducto de la pol¨ªtica p¨²blica, se regresa a la tradici¨®n de invertir lo estrictamente necesario y no de afrontar una pol¨ªtica social que priorice esos temas por sobre otros de la sociedad. El problema con los datos que se presentan es que evidentemente hay un proceso regresivo en la regi¨®n y que en la segunda d¨¦cada del siglo XXI se est¨¢ perdiendo en t¨¦rminos de agenda pol¨ªtica y visibilidad de las necesidades b¨¢sicas lo que parec¨ªa haberse alcanzado en la ¨¦poca de la expansi¨®n econ¨®mica.

El cuadro IV tambi¨¦n muestra que la inversi¨®n latinoamericana en pol¨ªticas sociales como porcentaje del PIB aumenta desde el a?o 1990 hasta el 2013, pero hay una alerta a considerar. En t¨¦rminos generales los ¨²ltimos tres a?os descritos muestran una tendencia clara al estancamiento. Esto se vuelve m¨¢s evidente en educaci¨®n y salud, que son fundamentales en la idea de acceso a servicios y, en la aproximaci¨®n tradicional, en los indicadores que miden la pobreza. A¨²n con ellos hay un peligro de reversi¨®n latente a prop¨®sito de los mediocres avances alcanzados en los ¨²ltimos veinte y cinco a?os. Las cifras no son buenas; de manera alguna suficientes para las necesidades de la regi¨®n, pero adem¨¢s hay otro elemento que ha sido sustentado desde distintas perspectivas, y es que si analizamos el problema de manera relacional, los datos de pobreza siendo importantes no dimensionan el problema real, que es el de la riqueza (Juan Pablo P¨¨rez Sainz, Mercados y B¨¢rbaros. La persistencia de las desigualdades de excedente en Am¨¦rica Latina, FLACSO, Costa Rica, 2014). Las brechas latinoamericanas siguen siendo obscenas en cuanto a desigualdad. No s¨®lo es importante que la poblaci¨®n se aleje de la pobreza, lo que ha ocurrido en forma espasm¨®dica y no necesariamente sustentable, en la primera d¨¦cada de este siglo; es b¨¢sico que los patrones de acumulaci¨®n hist¨®ricos, y de concentraci¨®n del Capital, sean revertidos porque es la ¨²nica manera en que estructuralmente se puede articular una estrategia de igualdad pol¨ªtica y equidad social.

3. ?Fin de la historia?

Los datos exhibidos en este ensayo permiten concluir que la agenda de Am¨¦rica Latina, al igual que sus problemas, es recurrente. La primera d¨¦cada de este siglo ofreci¨® expectativas importantes que explicaron un optimismo pol¨ªtico desmesurado. De alguna manera en la regi¨®n se construy¨® en forma alternativa a un mito de principios de siglo ya despedazado por los hechos. Se crey¨® estar al borde de un ¡°fin de la historia (oprobiosa)¡±, y se imagin¨® una Am¨¦rica Latina unida, pol¨ªticamente integrada, jugando globalmente, proyect¨¢ndose al infinito en un viaje sin descanso hacia un futuro de prosperidad y justicia, pero al igual que lo que ocurri¨® con la ilusi¨®n de Fukuyama quien predec¨ªa, desde la orilla opuesta, un imperecedero orden liberal para la humanidad luego del colapso de la Uni¨®n Sovi¨¦tica, los pa¨ªses al Sur del R¨ªo Grande siguen enfrentando problemas persistentes de pobreza, desigualdad pol¨ªtica e inequidad social, como siempre: con ¨¦lites econ¨®micas que se protegen mejor y con los m¨¢s vulnerables que observan c¨®mo la d¨¦cada ganada se escurre cual arena del desierto entre sus manos.