?Y si nos apropiamos todos de la pol¨ªtica de cooperaci¨®n?

Se acusa con frecuencia (y con raz¨®n) al sector de la cooperaci¨®n internacional para el desarrollo de haber creado una jerga ininteligible para el resto de los mortales en la que se combinan de distintas maneras t¨¦rminos y conceptos como los de apropiaci¨®n, alineaci¨®n, coordinaci¨®n de actores, o coherencia de pol¨ªticas. Varios de ¨¦stos se empaquetan en la denominada agenda de la eficacia de la ayuda; una agenda que pretende ordenar y orientar la ayuda oficial al desarrollo (AOD) en base a unos principios comunes lo que deber¨ªa llevar a una mayor eficacia en la consecuci¨®n de los objetivos de desarrollo. Uno de estos principios es el de la apropiaci¨®n (ownership en ingl¨¦s). El principio de apropiaci¨®n vendr¨ªa a establecer que la agenda de desarrollo ¡ªen torno a la que se articula ayuda internacional¡ª deber¨ªa ser el resultado de las preferencias y necesidades del conjunto de las sociedades de los pa¨ªses socios o receptores de ayuda. Esto es, la agenda de desarrollo no es responsabilidad ¨²nica de una ¨¦lite pol¨ªtica, t¨¦cnica o administrativa que la dise?e de arriba hacia abajo.

Movi¨¦ndonos en esta l¨®gica, cabr¨ªa preguntarse si no ser¨ªa deseable que las pol¨ªticas de cooperaci¨®n internacional para el desarrollo gozaran tambi¨¦n de un cierto grado de apropiaci¨®n por parte de las sociedades de los pa¨ªses donantes. Podr¨ªa pensarse que si bien este segundo tipo de apropiaci¨®n puede no ser un elemento indispensable para el impacto en desarrollo de la ayuda, s¨ª puede serlo para la sostenibilidad, en el medio plazo, de las pol¨ªticas de cooperaci¨®n. Sin una sociedad que las apoye, el lugar de la agenda de desarrollo entre las prioridades pol¨ªticas nacionales e internacionales puede terminar dependiendo por completo de los ciclos fiscal y pol¨ªtico nacionales.

?Qu¨¦ nos permitir¨ªa calibrar el grado de apropiaci¨®n de las pol¨ªticas de desarrollo y de cooperaci¨®n por parte de las sociedades donantes?

Una primera herramienta podr¨ªan ser las encuestas de opini¨®n. Para el caso espa?ol servir¨ªa el Eurobar¨®metro, cuyos resultados de encuestas suelen mostrar un alto compromiso de la sociedad espa?ola con la solidaridad internacional. Por ejemplo, una encuesta reciente, coincidiendo con este a?o europeo del desarrollo, revela que los espa?oles opinan que es importante ayudar a las personas de los pa¨ªses en desarrollo (75% frente a 64% de media para el conjunto de la Uni¨®n Europea) y se sit¨²an en la liga de los suecos al situar la lucha contra la pobreza en el coraz¨®n de la pol¨ªtica de cooperaci¨®n (57% en Espa?a y 63% en Suecia).

La agenda de desarrollo no es responsabilidad ¨²nica de una ¨¦lite pol¨ªtica, t¨¦cnica o administrativa que la dise?e de arriba hacia abajo

Una segunda herramienta ser¨ªa la reacci¨®n del conjunto de la sociedad cuando acontece una situaci¨®n de emergencia. Tambi¨¦n en este ¨¢mbito, Espa?a suele dar muestras de un alto nivel de compromiso. Por ejemplo, seg¨²n datos de la CONGDE, a ra¨ªz del terremoto de Hait¨ª de 2010, las ONGD espa?olas trabajando en la zona habr¨ªan recaudado m¨¢s de 106 millones de euros, batiendo as¨ª un r¨¦cord nacional a pesar de la crisis econ¨®mica nacional. Un ejemplo m¨¢s reciente ser¨ªa el desarrollo de iniciativas ciudadanas para la acogida de refugiados sirios.

En tercer lugar, podr¨ªa decirse que el nivel de solidaridad tambi¨¦n se puede cotejar con la magnitud de la respuesta ciudadana cuando se produce un cambio brusco en la pol¨ªtica de cooperaci¨®n, como puede ser una reducci¨®n dr¨¢stica de los presupuestos de la ayuda. Entre el m¨¢ximo de ayuda en d¨®lares de 6.410 millones desembolsados en 2008 (seg¨²n la OCDE) hasta los 1.890 millones de 2014, la ayuda oficial al desarrollo (AOD) espa?ola ha ca¨ªdo m¨¢s del 70%. La lectura general que se ha hecho es que, en realidad, la sociedad espa?ola no est¨¢ tan comprometida con el desarrollo, al contrario de lo que sugieren las encuestas de opini¨®n, puesto que las sucesivas reducciones de la ayuda en el periodo 2009-2014 se produjeron sin apenas reacci¨®n por parte del conjunto de la sociedad. Es m¨¢s, el simple hecho de que distintas administraciones pudieran llevar a cabo esta reducci¨®n ser¨ªa, desde este punto de vista, una buena muestra de esa falta de compromiso real.

En definitiva, la lectura generalizada suele ser que podr¨ªa ser que la sociedad espa?ola fuera solidaria en abstracto (cuando toca responder a una encuesta de opini¨®n) pero que deja de serlo si el ciudadano es consciente de que dotar m¨¢s ayuda en los presupuestos implica reducir proporcionalmente el gasto social en educaci¨®n o salud. Al margen de lo debatible de este argumento, quiz¨¢s lo m¨¢s interesante es el elevado apoyo popular que se le exige a la pol¨ªtica de cooperaci¨®n. A pesar de que las pol¨ªticas cient¨ªfica, tecnol¨®gica, agr¨ªcola o industrial se consideren esenciales en el marco de la acci¨®n p¨²blica, no suele pretenderse que las calles se inunden de protestas ante un cambio, reducci¨®n presupuestaria, o reforma ¡ªcosa que s¨ª ocurre con las pol¨ªticas educativa y sanitaria y que se le pretende a la de desarrollo¡ª.

?D¨®nde se origina esta exigencia de amplio apoyo por parte del conjunto de la ciudadan¨ªa? Quiz¨¢s, para el caso de Espa?a, la explicaci¨®n pueda estar en la gestaci¨®n misma de la pol¨ªtica p¨²blica de cooperaci¨®n. ?sta es en parte el fruto del propio desarrollo nacional, de la transici¨®n a un r¨¦gimen democr¨¢tico y de la adhesi¨®n a organismos internacionales y regionales, como la Uni¨®n Europea o la OCDE, con compromisos y exigencias en materia de cooperaci¨®n internacional al desarrollo. Pero tambi¨¦n es en buena medida el resultado de la presi¨®n de la sociedad civil organizada para que se dotaran unos presupuestos para la ayuda internacional al desarrollo (recu¨¦rdense las acampadas del 0,7% en los a?os noventa).

Sin una sociedad que las apoye, el lugar de la agenda de desarrollo entre las prioridades pol¨ªticas nacionales e internacionales puede terminar dependiendo por completo de los ciclos fiscal y pol¨ªtico nacionales

Estos dos elementos (la arquitectura internacional en la que Espa?a pasa a integrarse y la presi¨®n interna de las ONGD) habr¨ªan marcado, adem¨¢s, el discurso y debate nacional de la cooperaci¨®n internacional para el desarrollo. As¨ª, en buena medida, en el ¨¢mbito multilateral, la cooperaci¨®n espa?ola ha sido una policy taker, m¨¢s que policy maker, de la agenda de desarrollo global (como, por cierto, ocurre en otros ¨¢mbitos de la pol¨ªtica exterior). Y en lo que respecta al ¨¢mbito nacional, por lo general el discurso ha sido m¨¢s reactivo (que no necesariamente contrario) al discurso predominante en el sector de las ONGD, que se ci?e, naturalmente, a los valores de la equidad y la solidaridad internacional y reclama como una de las principales herramientas la de los presupuestos de ayuda.

Entonces, quiz¨¢s, quien quedar¨ªa por apropiarse de la pol¨ªtica p¨²blica de cooperaci¨®n internacional para el desarrollo ser¨ªa el propio Estado: el conjunto de las administraciones, los partidos pol¨ªticos, los sucesivos gobiernos y las dos c¨¢maras. No solamente faltar¨ªa que la Administraci¨®n rompiera su tradicional organizaci¨®n de las pol¨ªticas en compartimentos estancos de modo que la pol¨ªtica de cooperaci¨®n al desarrollo se filtrara al conjunto desde los organismos directamente responsables de ¨¦sta ¡ªpor ejemplo, del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperaci¨®n a, tambi¨¦n, los de Hacienda o el de Educaci¨®n¡ª. Tambi¨¦n cabr¨ªa esperar que, desde una posici¨®n diferente a la de las organizaciones de representaci¨®n de la sociedad civil (posici¨®n que seguramente las incluye, pero que tambi¨¦n las trasciende), se articulara un discurso propio, desde el sector p¨²blico, acerca del rol y de la naturaleza de la cooperaci¨®n oficial al desarrollo como pol¨ªtica de Estado y parte de la acci¨®n exterior de la sociedad espa?ola.

Iliana Olivi¨¦ es investigadora principal en el Real Instituto Elcano y profesora en la Universidad Complutense de Madrid