Tareas para una legislatura

La nueva Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas, el pasado 25 de Septiembre, convoca a todos, gobiernos y sociedades, a un esfuerzo transformador de gran calado para transitar hacia modelos de desarrollo incluyentes y sostenibles. En relaci¨®n con los Objetivos de Desarrollo del Milenio, la Agenda 2030 comporta dos cambios relevantes. En primer lugar, el ¨¢mbito al que remiten los compromisos no se limita al propio de la acci¨®n internacional: tambi¨¦n es necesario modificar los incentivos y pol¨ªticas que rigen en el espacio dom¨¦stico de cada cual. Todos estamos convocados al cambio. En segundo lugar, por la diversidad de sus metas, incluso a nivel internacional, la Agenda apela al conjunto de las pol¨ªticas p¨²blicas y no, de forma exclusiva, a la ayuda internacional.

En correspondencia con los cambios mencionados, los pa¨ªses est¨¢n emplazados a adaptar la Agenda a la realidad de cada caso, transformando las metas en objetivos de pol¨ªtica p¨²blica. Lo que necesariamente comportar¨¢ que los gobiernos elaboren planes de implementaci¨®n que puedan ser debatidos por los respectivos Parlamentos. Pero, en segundo lugar, los donantes (tradicionales y emergentes) est¨¢n obligados a reformar y fortalecer sus sistemas de cooperaci¨®n para el desarrollo, para acoger el conjunto de las pol¨ªticas y compromisos internacionales a los que remite la Agenda. La mirada debe transitar, pues, desde el estrecho per¨ªmetro de la ayuda al m¨¢s amplio campo de la cooperaci¨®n para el desarrollo, para acoger relaciones m¨¢s horizontales de acci¨®n cooperativa a escala internacional.

Espa?a parte para estos cambios de una posici¨®n de relativa desventaja, con un sistema de cooperaci¨®n para el desarrollo deficiente y notablemente debilitado. Recu¨¦rdese que Espa?a ha pasado en pocos a?os de ser el pa¨ªs de la OCDE en el que m¨¢s crec¨ªa la ayuda (per¨ªodo 2005-2008) a aquel en el que los fondos retrocedieron de forma m¨¢s abrupta (2009-2013). Si en la etapa expansiva el crecimiento de los recursos fue desordenado y sin el fortalecimiento debido de las capacidades de gesti¨®n, en la fase recesiva la ca¨ªda de los fondos situ¨® al sistema al borde de la irrelevancia, haci¨¦ndolo retroceder a las dimensiones de hace un cuarto de siglo. El hecho de que la ca¨ªda de la ayuda en Espa?a supere a la de pa¨ªses m¨¢s da?ados por la crisis (como Portugal o Irlanda), sugiere que, adem¨¢s de factores econ¨®micos, ha habido una deliberada postergaci¨®n de este campo de acci¨®n p¨²blica por parte del Gobierno.

Igualmente fr¨¢gil es la arquitectura institucional en que descansa el sistema de ayuda, configurada en torno a un organismo con responsabilidades de gesti¨®n (la Agencia Espa?ola de Cooperaci¨®n Internacional para el Desarrollo, AECID) y una instancia pol¨ªtica, anclada en el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperaci¨®n (MAEC), encargada del dise?o estrat¨¦gico. Pronto la l¨®gica de esta estructura se vio frustrada por la falta de integraci¨®n entre ambos niveles y por las carencias de personal t¨¦cnico y de autonom¨ªa administrativa de la AECID. La colonizaci¨®n del sistema por parte de diplom¨¢ticos ha agravado las carencias, al incrementar los grados de rotaci¨®n del personal directivo e incluir en ¨¦l a personas con limitada experiencia en materia de desarrollo y de gesti¨®n de la ayuda. Para eludir alguno de las rigideces operativas, se ha recurrido a la transferencia de competencias a instituciones perif¨¦ricas (como la FIIAPP, P4R, COFIDES o Fundaci¨®n Carolina, entre otras), ajenas al ¨¢mbito estricto de la administraci¨®n p¨²blica, dando lugar a un sistema complejo, de limitada articulaci¨®n y coherencia.

La elevada descentralizaci¨®n del sistema espa?ol otorga complejidades adicionales a la pol¨ªtica de cooperaci¨®n

Un sistema que se ha revelado poco apto para retener a su personal experto y para atraer profesionales con experiencia en un campo que, sin embargo, demanda crecientes competencias t¨¦cnicas. Mientras, en el resto de los sistemas de cooperaci¨®n, las agencias de desarrollo han pasado a concebirse como bancos de conocimiento, organizaciones abiertas al aprendizaje, el sistema espa?ol se ha ido desprendiendo de parte de su personal experto, al ser incapaz de ofrecerle una senda confiable de promoci¨®n profesional. Al tiempo, su capacidad para nutrirse de su propia experiencia es todav¨ªa limitada, pese a las mejoras habidas en el campo de la evaluaci¨®n.

La elevada descentralizaci¨®n del sistema espa?ol otorga complejidades adicionales a la pol¨ªtica de cooperaci¨®n. Una descentralizaci¨®n que es consecuencia no solo de la implicaci¨®n de gobiernos locales y auton¨®micos en la provisi¨®n de ayuda, sino tambi¨¦n de la presencia de otros actores sociales ¡ªmuy particularmente, ONGD¡ª con alto protagonismo en la gesti¨®n de las intervenciones. Este rasgo, de indudables potencialidades, se torna un problema cuando se carece de los mecanismos de coordinaci¨®n adecuada, incrementando la fragmentaci¨®n de la ayuda. Esta implicaci¨®n plural de actores no ha logrado, sin embargo, que la pol¨ªtica de ayuda arraigue en un puesto preferente de las prioridades y exigencias de la ciudadan¨ªa.

Como consecuencia de todo ello, el peso que los objetivos de desarrollo tienen en la agenda pol¨ªtica es muy bajo; como bajo es tambi¨¦n el peso que las instituciones del sistema tienen en la arquitectura del gobierno. Todo ello debiera cambiar, sin embargo, si se quiere dar respuesta a la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Poner en marcha esa Agenda requerir¨¢, cuando menos, cinco grandes procesos de transformaci¨®n, que afectar¨¢n al futuro de nuestro sistema de cooperaci¨®n.

En primer lugar, por la diversidad y alcance de sus objetivos, la Agenda 2030 implica la acci¨®n conjunta del gobierno, y no solo de uno de sus departamentos. Por ello, la primera de las transformaciones que se requieren es situar las responsabilidades para el seguimiento de la Agenda en el ¨¢mbito propio de las funciones coordinadoras del conjunto del gobierno (Presidencia o Vicepresidencia). Es a esa instancia a la que debe corresponder tambi¨¦n la direcci¨®n estrat¨¦gica de cooperaci¨®n para el desarrollo y la promoci¨®n de la coherencia de las pol¨ªticas.

Alcanzar el 0,7% del PNB en ayuda debiera ser un objetivo realizable en diez a?os

En segundo lugar, la ayuda internacional seguir¨¢ siendo un resorte crucial para promover cambios en los pa¨ªses en desarrollo, especialmente en los pa¨ªses m¨¢s pobres. Es obligado, por tanto, que se sometan sus recursos a una senda cre¨ªble de expansi¨®n pautada, que permita que Espa?a recupere su peso como actor responsable en el escenario internacional: alcanzar el 0,7% del PNB en ayuda debiera ser un objetivo realizable en diez a?os.

En tercer lugar, de poco vale la expansi¨®n de los recursos si no se fortalecen, de manera simult¨¢nea, las capacidades del sistema de cooperaci¨®n. Ello pasa por una revisi¨®n de la arquitectura institucional hoy existente, redefiniendo las misiones y estatuto jur¨ªdico de cada cual y estableciendo los mecanismos de integraci¨®n entre las diversas instancias gestoras.

En cuarto lugar, es necesario promover un sistema de gesti¨®n crecientemente profesional, abierto a la captaci¨®n de personal experto y con capacidad para ofrecer una trayectoria profesional estimulante a sus cuadros t¨¦cnicos.

Por ¨²ltimo, ning¨²n actor est¨¢ en condiciones de afrontar, por s¨ª solo, los desaf¨ªos que la Agenda suscita: es requerido sumar fuerzas, capacidades y experiencias. Una de las tareas a las que est¨¢n convocadas las nuevas agencias de desarrollo es a estimular estos procesos de asociaci¨®n, creando puentes y complicidades para favorecer el trabajo en com¨²n de todos ellos.

Terminemos con dos notas positivas. No se parte de cero: a lo largo de los a?os y pese a sus deficiencias, la cooperaci¨®n espa?ola ha atesorado una experiencia valiosa, algunos casos de ¨¦xito y un capital humano y organizativo altamente comprometido. Son activos de los que se debe partir. Adicionalmente, a Espa?a le puede acompa?ar la ventaja de los rezagados: la liviandad de su sistema puede tornarse en una ventaja para el cambio, eludiendo inercias innecesarias. Lo que hace falta es que haya la inteligencia estrat¨¦gica y la voluntad pol¨ªtica para acometer esa transformaci¨®n: la tarea de una legislatura.

Jos¨¦ Antonio Alonso

Catedr¨¢tico de Econom¨ªa Aplicada (UCM) y miembro de Comit¨¦ de Pol¨ªticas de Desarrollo de Naciones Unidas