M¨¢s all¨¢ de la corrupci¨®n: evaluaci¨®n y control

En el caso de Espa?a, la evaluaci¨®n y el control del gasto p¨²blico son fuente de desaliento y pueden considerarse una asignatura pendiente. Existen desde hace d¨¦cadas limitaciones y deficiencias, tanto t¨¦cnicas como institucionales, que condicionan negativamente su pr¨¢ctica respecto a las mejores referencias internacionales ¨CAlemania, Australia, Canad¨¢, Estados Unidos, Reino Unido y Suecia¨C. Por un lado, encontramos las importantes limitaciones de nuestro modelo de gesti¨®n p¨²blica, basado esencialmente en procedimientos de ejecuci¨®n presupuestaria. Esto da lugar a que el control interno que debe proporcionar informaci¨®n de calidad ¨Cdeterminaci¨®n de objetivos e indicadores de actividad, contabilidad de costes, sistemas de seguimiento de objetivos, etc¨¦tera¨C se encuentre, en la segunda d¨¦cada del siglo XXI, anclado en principios propios de un sistema de administraci¨®n de mediados del siglo XX. El sistema de control dentro de los centros de gasto est¨¢ orientado casi exclusivamente a la preservaci¨®n de los medios puestos a disposici¨®n de los gestores, olvidando su papel como fuente generadora de informaci¨®n necesaria para la evaluaci¨®n econ¨®mica. El mantenimiento de ese modelo de control interno ¨Crealizado por los ¨®rganos de intervenci¨®n¨C no fomenta la iniciativa ni la responsabilidad de los gestores en la generaci¨®n de esa informaci¨®n, conseguida en los pa¨ªses de referencia a trav¨¦s de la creaci¨®n de potentes servicios de control interno dentro de las agencias y centros de gasto, bajo la responsabilidad de sus gestores ejecutivos, aunque supervisados y validados por Departamentos con competencias horizontales.

Una segunda deficiencia tiene que ver con el dise?o de las instituciones de evaluaci¨®n y su encaje en el marco institucional de la supervisi¨®n y la evaluaci¨®n. La larga existencia del Tribunal de Cuentas, dependiente del parlamento, y su reconocimiento en la Constituci¨®n Espa?ola de 1978 facilitaba, en principio, poder contar con una instituci¨®n de control separada del poder ejecutivo. Sin embargo, las funciones de evaluaci¨®n basadas en los principios de eficiencia, eficacia y econom¨ªa han quedado arrinconadas frente a la realizaci¨®n de tareas de fiscalizaci¨®n centradas en los aspectos de legalidad y regularidad contable. Adem¨¢s, no podemos pasar por alto la falta de adecuaci¨®n de su modelo organizativo, condicionado en buena medida por nombramientos de sus m¨¢ximos responsables sin garant¨ªa de independencia ni con conocimientos profesionales en el campo de la evaluaci¨®n econ¨®mica en l¨ªnea con lo exigido en los pa¨ªses de referencia. La dispersi¨®n de objetivos, la falta de recursos y una estructura organizativa bastante anticuada han sumido a esta instituci¨®n en un importante descr¨¦dito, trasladando una percepci¨®n social de inoperancia.

La identificaci¨®n de estas carencias en el panorama de la evaluaci¨®n en Espa?a y la preocupaci¨®n por el atraso mostrado respecto de los pa¨ªses m¨¢s desarrollados llev¨® a crear la Agencia Estatal de Evaluaci¨®n (AEVAL) en 2007. Si bien formalmente la AEVAL cuenta con mandatos legales claros sobre las funciones a desempe?ar en materia de evaluaci¨®n econ¨®mica y de la calidad de los servicios p¨²blicos, su plasmaci¨®n pr¨¢ctica ha frustrado las expectativas que el propio proceso de creaci¨®n gener¨®. En este sentido, pensamos que la principal limitaci¨®n fue la opci¨®n de situar institucionalmente a esta entidad dentro del poder ejecutivo, de forma totalmente desconectada del ¨¢mbito parlamentario, y sin ning¨²n v¨ªnculo con el Tribunal de Cuentas. De esta manera, a pesar de los deseables fines reconocidos en su Estatuto, su funcionamiento iba a quedar condicionado por la voluntad del poder ejecutivo. La primera de las consecuencias que se puede observar tiene que ver con el tipo de actuaciones a las que se ha orientado la AEVAL desde su creaci¨®n. B¨¢sicamente, su actividad es la realizaci¨®n de estudios sobre la calidad de los servicios p¨²blicos, sin que existan an¨¢lisis de eficiencia o evaluaciones de impacto de pol¨ªticas p¨²blicas, al menos bajo los est¨¢ndares t¨¦cnicos aceptados por las instituciones internacionales. La ausencia de especialistas en evaluaci¨®n econ¨®mica dentro de su plantilla puede ayudar tambi¨¦n a comprender esa falta de actuaci¨®n en el terreno de la evaluaci¨®n.

Las deficiencias mostradas desde hace mucho tiempo por el Tribunal de Cuentas hacen necesaria e inaplazable su reforma

A la vista de esta situaci¨®n, resulta adecuado abrir un proceso de reflexi¨®n sobre la necesaria reforma de las instituciones de supervisi¨®n, control y evaluaci¨®n. Este proceso debe partir de un diagn¨®stico integral del funcionamiento del sistema de control de la gesti¨®n p¨²blica. Las deficiencias mostradas desde hace mucho tiempo por el Tribunal de Cuentas hacen necesaria e inaplazable su reforma. Defendemos la necesidad de redefinir sus funciones, con el prop¨®sito de transformarlo en una instituci¨®n con independencia efectiva encargada de la auditor¨ªa de gesti¨®n. El papel de una instituci¨®n de estas caracter¨ªsticas, dada la ventaja de su reconocimiento constitucional, resulta clave para hacer realidad la exigencia de responsabilidades respecto del buen uso de los recursos p¨²blicos, algo que trasciende a los aspectos tradicionales de legalidad y regularidad contable.

La existencia de la AEVAL podr¨ªa facilitar, mediante su adscripci¨®n al ¨¢mbito parlamentario, la reconversi¨®n del Tribunal de Cuentas. La emisi¨®n regular de un plan anual de evaluaci¨®n de gesti¨®n p¨²blica basado en auditor¨ªas de gesti¨®n del tipo ¡°value for money¡± constituir¨ªa su mandato de actuaci¨®n. Los resultados de las mismas, una vez plasmados en informes, deber¨ªan discutirse t¨¦cnicamente en el Parlamento, como sucede en los pa¨ªses que son referencia internacional. A estos efectos, la redefinici¨®n de la Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales podr¨ªa ser de gran utilidad, siempre que se dotara a la misma de profesionales de la evaluaci¨®n y el an¨¢lisis presupuestario que sirviesen como verdadera asesor¨ªa de los grupos parlamentarios en materia de evaluaci¨®n, tal y como sucede en algunos sistemas comparados. Desde su creaci¨®n en 2010, la inactividad de esta Oficina ha sido su rasgo m¨¢s caracter¨ªstico, sin que hayan trascendido a la opini¨®n p¨²blica documentos o informes de evaluaci¨®n econ¨®mica o memoria de las actividades desarrolladas.

Somos conscientes de la importancia que en un proceso reformador de esta naturaleza tiene la voluntad pol¨ªtica. La redefinici¨®n de la pol¨ªtica tras la aguda crisis econ¨®mica vivida en los ¨²ltimos a?os nos obliga a modernizar nuestras estructuras institucionales de gesti¨®n y esto debe hacernos reflexionar sobre la necesidad de alcanzar un consenso que por diferentes razones podr¨ªamos situar en la esfera constituyente. Los costes econ¨®micos de la inexistencia de un verdadero sistema de evaluaci¨®n del gasto p¨²blico se nos antojan elevad¨ªsimos, mucho m¨¢s all¨¢ de los derivados de la corrupci¨®n habida en el ¨¢mbito p¨²blico a la que un control ineficaz no ha podido frenar.

Emilio Albi? es catedr¨¢tico de la Universidad Complutense de Madrid y Jorge Onrubia es profesor titular de la misma Universidad. Ambos han publicado Econom¨ªa de la Gesti¨®n P¨²blica y son investigadores de Fedea.