Estado auton¨®mico y federalismo plurinacional

La ponencia marco del 14? Congreso del PSC, que reivindica ¡ªuna vez m¨¢s¡ª la condici¨®n nacional de Catalu?a, ha desatado nuevamente el debate sobre el encaje constitucional de la definici¨®n de Espa?a como Estado plurinacional. Pues bien, avancemos la tesis: la f¨®rmula Espa?a, naci¨®n de naciones, es plenamente compatible con el art¨ªculo 2 de la Constituci¨®n, que proclama ¡°la indisoluble unidad de la Naci¨®n espa?ola (¡­) y reconoce y garantiza el derecho a la autonom¨ªa de las nacionalidades y regiones que la integran¡±.

Con car¨¢cter general, la naci¨®n puede serlo en sentido jur¨ªdico-pol¨ªtico (naci¨®n dotada de soberan¨ªa/poder constituyente, la naci¨®n-Estado); en sentido cultural (colectividad territorial con identidad nacional propia pero carente de soberan¨ªa/poder constituyente), o en ambos simult¨¢neamente.

En la Constituci¨®n espa?ola, Espa?a es naci¨®n en sentido tanto jur¨ªdico-pol¨ªtico como cultural, mientras que a las naciones (solo) culturales que forman parte de la naci¨®n espa?ola se las distingue de esta denomin¨¢ndolas ¡°nacionalidades¡±. Constitucionalmente, Espa?a es, por tanto, una naci¨®n de nacionalidades (y regiones); o, lo que es lo mismo, una naci¨®n (jur¨ªdico-pol¨ªtica y cultural) de naciones culturales (y regiones). Abreviadamente: una naci¨®n de naciones.

Advi¨¦rtase, pues, que ¡ªaunque plurinacional¡ª Espa?a es constitucionalmente una naci¨®n, no solo un Estado en el que ¨²nicamente los pueblos que lo integran revisten condici¨®n nacional. En este sentido, nadie que emplea la f¨®rmula naci¨®n de naciones pretende que estas ¨²ltimas son tambi¨¦n naciones en sentido jur¨ªdico-pol¨ªtico (dotadas de soberan¨ªa/poder constituyente). Ning¨²n soberanista utiliza la f¨®rmula Espa?a, naci¨®n de naciones. Solo la utilizan personas que defienden la unidad de Espa?a, pero ¡ªeso s¨ª¡ª no confunden unidad pol¨ªtica con identidad nacional ¨²nica, esto es, admiten que la unidad pol¨ªtica del Estado es plenamente compatible con una pluralidad de identidades nacionales, tanto en el conjunto de la naci¨®n jur¨ªdico-pol¨ªtica como en el seno de cada una de las naciones culturales que forman parte de ella.

La Espa?a plurinacional es, as¨ª, la f¨®rmula del federalismo espa?ol. Cierto que no es necesariamente un rasgo distintivo de los Estados federales que los Estados federados que los componen dispongan de una identidad nacional propia (es decir, los Estados federales no son necesariamente plurinacionales), pero en ellos tanto los Estados federados como la propia federaci¨®n son Estados. La federaci¨®n es un Estado (soberano) integrado por Estados (no soberanos), esto es, un Estado de Estados. La naci¨®n de naciones viene a significar lo mismo en t¨¦rminos sustantivos, y ¡ªdado el car¨¢cter materialmente federal del Estado auton¨®mico, que nadie discute¡ª es, cabe insistir, plenamente compatible con ¨¦l.

En suma, si el federalismo no cuestiona que la titularidad de la soberan¨ªa corresponde exclusivamente a la naci¨®n en sentido jur¨ªdico-pol¨ªtico (art¨ªculo 1.2 CE), y el art¨ªculo 2 CE ya consagra constitucionalmente el car¨¢cter plurinacional de la naci¨®n espa?ola, la reforma constitucional del Estado auton¨®mico en clave federal (plurinacional) no requiere la modificaci¨®n del T¨ªtulo Preliminar de la Constituci¨®n (es decir, una reforma constitucional agravada), sino una reforma ¡ªacotada¡ª que puede limitarse en lo esencial al T¨ªtulo VIII de la Constituci¨®n (en orden a la simplificaci¨®n y clarificaci¨®n de la distribuci¨®n de competencias) y a la regulaci¨®n constitucional del Senado.

La simplificaci¨®n del reparto competencial exige que la norma que atribuye las competencias sea exclusivamente la propia Constituci¨®n, sin intervenci¨®n de los Estatutos de Autonom¨ªa. Tambi¨¦n requiere que las competencias se distribuyan mediante una lista ¨²nica: la Constituci¨®n enumerar¨¢ las competencias reservadas al Estado, correspondiendo todas las dem¨¢s a las comunidades aut¨®nomas.

Para clarificar el r¨¦gimen de distribuci¨®n de competencias es preciso evitar en lo posible la atribuci¨®n de competencias compartidas o concurrentes, origen de una extraordinaria conflictividad competencial. Siempre que se estime necesario atribuir al Estado la competencia para adoptar (solo) la legislaci¨®n b¨¢sica sobre una materia, debe ser la propia Constituci¨®n la que establezca pautas o principios que limiten el alcance admisible de esas bases, de modo que no dependa del criterio unilateral del legislador estatal.

Finalmente, la reforma del Senado deber¨ªa seguir el modelo del Bundesrat alem¨¢n, transform¨¢ndolo en c¨¢mara de representaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas. Sus funciones ser¨ªan, principalmente, tres: participar en el proceso legislativo con capacidad de veto (solo) en la adopci¨®n de la legislaci¨®n b¨¢sica del Estado; articular la participaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas en la definici¨®n de la posici¨®n del Gobierno de Espa?a en relaci¨®n con aquellas decisiones de la Uni¨®n Europea que afecten a sus competencias exclusivas, y constituir el marco institucional para la cooperaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas entre s¨ª y de estas con el Estado.

Mariano Bacigalupo es profesor titular de Derecho Administrativo de la UNED y consejero de la CNMC.