La pandemia examina el federalismo alem¨¢n y el centralismo franc¨¦s
La prueba de estr¨¦s del virus retrata virtudes y defectos de las dos potencias europeas y sus sistemas. La gesti¨®n alemana destaca, de momento, por su eficiencia
El coronavirus es una prueba de estr¨¦s para pa¨ªses y sistemas pol¨ªticos. Tambi¨¦n lo es para distintos modelos de organizaci¨®n estatal. Alemania y Francia, el pa¨ªs federal y el pa¨ªs centralizado por excelencia en la Uni¨®n Europea, han gestionado la crisis con resultados dispares: 3.868 muertes en Alemania y m¨¢s de 18.000 en Francia, seg¨²n el ¨²ltimo recuento. La descentralizaci¨®n alemana, fundada en la cooperaci¨®n entre los miembros de la federaci¨®n, traslada el peso de las medidas sanitarias a los l?nder, que se ponen de acuerdo con el Gobierno federal para pactar las l¨ªneas generales de las restricciones y los centros de investigaci¨®n cient¨ªfica se reparten por todo el pa¨ªs, que cuenta adem¨¢s con una amplia red de hospitales locales. La centralizaci¨®n francesa, que concentra el poder en Par¨ªs y en el presidente, ha permitido la toma de decisiones r¨¢pida, pero la omnipotencia del Estado puede haber elevado los costes de los errores y la imprevisi¨®n.
ALEMANIA
Alemania ha contenido el virus, al menos de momento, de forma m¨¢s efectiva que otros pa¨ªses europeos. Qu¨¦ papel han jugado en este todav¨ªa precario ¨¦xito el sistema federal, la inversi¨®n en gasto sanitario e investigaci¨®n en el pasado, la detecci¨®n temprana del virus y hasta la suerte, es a¨²n pronto para saberlo. Pero lo cierto es que la toma de decisiones pol¨ªticas y la gesti¨®n en Alemania difiere sustancialmente de otros pa¨ªses del entorno como Francia o Espa?a. En Alemania no se ha declarado nada similar al estado de alarma y el Gobierno central no decide ni ejecuta unilateralmente las medidas de contenci¨®n del virus. Son los l?nder los que tienen una responsabilidad crucial, de acuerdo con el dise?o del sistema federal alem¨¢n y la norma que regula la propagaci¨®n de infecciones. Esa pluralidad pol¨ªtica en la toma de decisiones, farragosa y compleja a menudo, podr¨ªa resultar ventajosa a ojos de unos ciudadanos, que han visto mermados sus derechos y libertades.
Alemania es ahora el quinto pa¨ªs con mayor n¨²mero de contagios, 133.830, pero el n¨²mero de muertos sigue siendo comparativamente bajo: 3.868, seg¨²n los datos del Instituto Robert Koch. Sobre todo, el sistema sanitario no se ha visto desbordado. Desde que empez¨® la epidemia, Alemania ha incrementado de 28.000 a 40.000 el n¨²mero de camas en unidades de cuidados intensivos. Este viernes, 11.312 estaban disponibles, seg¨²n el instituto. La curva hace d¨ªas que parece doblegada, sin que haya habido un confinamiento total y permitiendo que cada Estado federado adec¨²e a sus necesidades las directrices de aislamiento pactadas con el Gobierno federal.
El reparto de funciones y competencias entre el Estado federal y los l?nder ha fragmentado la toma de decisiones en un momento en el que la celeridad y la cohesi¨®n cobran especial relevancia. La norma en torno a la que gira estos d¨ªas el reparto es la ley federal de protecci¨®n para las infecciones, que en su art¨ªculo 32 atribuye a los Estados la facultad de adoptar las medidas necesarias para combatir la infecci¨®n. Desde que estall¨® la epidemia, la coreograf¨ªa pol¨ªtica en Alemania siempre es la misma. La canciller alemana, Angela Merkel, preside la videoconfererencia con los jefes de Gobierno de los Estados, en la que se decidi¨® por ejemplo la regla de salir como m¨¢ximo en grupos de dos, con un metro y medio de distancia. El Gobierno recomienda y coordina y cada Estado decide cu¨¢ndo y c¨®mo ejecuta las medidas. Un ejemplo es la apertura gradual de las escuelas, que comenzar¨¢ el 4 de mayo y que Baviera, el land m¨¢s afectado por la pandemia, retrasar¨¢ una semana.
El proceso, en el que participan representantes de los distintos partidos que gobiernan en los l?nder, es mucho m¨¢s complejo y dilatado que una decisi¨®n ejecutiva del Gobierno central, como explica Ursula M¨¹nch, directora de la Academia de Educaci¨®n Pol¨ªtica en Tutzing, Baviera, quien sin embargo reconoce ventajas. Para empezar, porque la descentralizaci¨®n significa que Alemania cuenta con institutos de investigaci¨®n y universidades de referencia repartidas por todo el pa¨ªs y con un papel cient¨ªfico destacado en esta crisis. Pero sobre todo, porque, seg¨²n M¨¹nch, en un momento excepcional es importante que distintos poderes ejecutivos ¡°ejerzan de contrapeso y se controlen los unos a los otros y aporten distintas perspectivas en la toma de decisiones¡±.
Esa pluralidad y mayor cercan¨ªa de las autoridades regionales con los gobernados cobra significado ante la masiva restricci¨®n de derechos y libertades impuesta. ¡°Especialmente con nuestro pasado, es muy importante para los ciudadanos que no sea solo una persona la que decida en Berl¨ªn, sino que haya 17 personas que compartan el poder¡±, interpreta M¨¹nch. A¨²n as¨ª, esta polit¨®loga intuye que ¡°despu¨¦s de esta crisis habr¨¢ cambios legales¡± y menciona sistemas como el suizo, en el que en casos de pandemia como la actual, el Gobierno federal asume mayores funciones.
M¨¢s all¨¢ del proceso de toma de decisiones, los expertos atribuyen al sistema sanitario alem¨¢n, tambi¨¦n descentralizado, parte del ¨¦xito ante la crisis. Laboratorios de todo el pa¨ªs fueron alertados e instruidos desde Berl¨ªn a mediados de enero sobre la necesidad de llevar a cabo test diagn¨®sticos. Ricarda Milstein, del Centro de Econom¨ªa de la Salud de Hamburgo, explica que ¡°el Gobierno central ha adoptado un rol m¨¢s activo. Me sorprende la buena coordinaci¨®n que ha habido entre los distintos actores¡±, dice en referencia a las mutuas del seguro obligatorio y las asociaciones de profesionales de la sanidad.
Esta experta achaca al sistema federal deficiencias como la imposibilidad, en su opini¨®n, de haber acordado en el pasado grandes decisiones estrat¨¦gicas en el sistema sanitario. Y recuerda que, aunque Alemania dispone de muchas camas en los hospitales, el problema es la falta de personal sanitario para atenderlas. Adem¨¢s, indica Milstein, una amplia red de peque?os hospitales no quiere decir que todos tengan la calidad suficiente o ni siquiera que sean necesarios o est¨¦n bien repartidos en el territorio. A¨²n as¨ª, piensa que la ingente cantidad de recursos que Alemania ha destinado comparativamente a la sanidad, seg¨²n el recuento de la OCDE y tambi¨¦n a la investigaci¨®n da ahora sus frutos.
FRANCIA
Cuando el lunes pasado Emmanuel Macron anunci¨® el fin progresivo del confinamiento de la poblaci¨®n a partir del 11 de mayo, la noticia sorprendi¨® en todos los escalones del Estado. La mayor¨ªa de ministros lo supo un cuarto de hora antes del discurso a la naci¨®n, seg¨²n Le Monde. El resto, desde la alcald¨ªa de Par¨ªs hasta la del pueblo m¨¢s alejado de la capital, lo descubri¨® al mismo tiempo que los m¨¢s de 36 millones de franceses que lo vieron por televisi¨®n.
As¨ª es Francia. El pa¨ªs donde el presidente adopta en soledad medidas que cambian el rumbo de la sociedad. El pa¨ªs donde el jefe de Estado y la ¨¦lite tecnocr¨¢tica que le rodea ¡ªaltamente preparada, pero poco diversa y atrapada en las inercias de una cultura burocr¨¢tica particular¡ª concentra m¨¢s poder que en ninguna otra gran democracia occidental. El pa¨ªs donde las decisiones se toman en Par¨ªs y donde el principio igualitario de la Revoluci¨®n de 1789 sigue siendo un freno a la descentralizaci¨®n real o a la aceptaci¨®n de excepciones regionales.
El coronavirus ¡ªque ya ha causado m¨¢s de 18.000 muertes en Francia y la ha situado en el espectro de pa¨ªses europeos m¨¢s golpeados, un poco por detr¨¢s de Italia y Espa?a¡ª ha puesto a prueba la capacidad del modelo franc¨¦s para responder a una crisis de proporciones ins¨®litas.
El resultado es ambivalente. ¡°Es el asunto de las mascarillas, de los tests, de las camas de hospital, de las m¨¢quinas de reanimaci¨®n: no hay bastantes¡±, dice Dominique Reyni¨¦, director general del laboratorio de ideas Fondapol. ¡°El Estado centralizado y poderoso, con un jefe elegido por el pueblo, cuando llega una crisis de verdad resulta que no est¨¢ preparado. Creo que esto dejar¨¢ rastro. Quiz¨¢ pueda llevar a una recomposici¨®n pol¨ªtica m¨¢s ligera, m¨¢s descentralizadora, m¨¢s girondina¡±, a?ade en alusi¨®n a los girondinos que, durante la Revoluci¨®n Francesa, se opon¨ªan a los jacobinos, que eran centralizadores.
Al mismo tiempo, la organizaci¨®n centralizada ha permitido reaccionar con rapidez en los momentos m¨¢s complicados. La movilizaci¨®n de recursos econ¨®micos y la adopci¨®n de leyes de excepci¨®n fue inmediata. Y, en la batalla sanitaria, los trenes civiles y aviones militares sacando a enfermos de Alsacia ¡ª el ¨¢rea m¨¢s afectada, junto a ?le-de-France, la regi¨®n parisina¡ª para descongestionar hospitales y trasladarlos a otros puntos del hex¨¢gono proyectaron la imagen de un Estado funcionando como un reloj de precisi¨®n.
¡°En Francia no ha habido un problema de derrumbe del sistema de cuidados intensivos¡±, dice Fran?ois Heisbourg, consejero del laboratorio de ideas International Institute for Strategic Studies. ¡°El sistema hospitalario no ha dejado de funcionar y no ha habido problemas sustanciales del tipo Madrid contra Barcelona, ni hemos tenido que gestionar problemas de solidaridad en el interior del pa¨ªs¡±. El n¨²mero de camas en la UCI tuvo que doblarse, hasta las 10.000.
¡°El sistema napole¨®nico¡±, explica Heisbourg, "ha funcionado bastante bien, sobre todo en lo que respecta al reparto de medios en funci¨®n de las zonas de tensi¨®n de la pandemia¡±. Heisbourg usa el t¨¦rmino ¡°napole¨®nico¡± para referirse al sistema centralista o jacobino. Pero matiza: ¡°El sistema napole¨®nico es fastidioso cuando se cometen errores. Porque entonces las consecuencias de estos errores son napole¨®nicas. Errores como no haber puesto en marcha test los suficientemente temprano, r¨¢pida y masivamente eran evitables. Las consecuencias son enormes. mientras que en un sistema descentralizado, si alguien en un land¡¯ o autonom¨ªa, comete un error, este puede quedar relativamente reducido a escala nacional¡±.
Uno de los errores sobre los que Francia no deja de debatir estos d¨ªas es la decisi¨®n de no renovar un stock de mascarillas que superaba los 1.700 millones en 2009. Otra, com¨²n en otros pa¨ªses, es la lentitud de la maquinaria estatal en reaccionar cuando las noticias de la epidemia llegaban desde China en enero y, a finales de febrero, desde Italia.
El desconfinamiento tambi¨¦n plantea interrogantes. ?Debe ser el mismo para todos? ?Para Alsacia y Par¨ªs que para regiones a las que el virus apenas ha rozado? ¡°La fecha del 11 de mayo de manera uniforme en todo el territorio no se corresponde con la din¨¢mica de la epidemia, que no es igual en las diferentes regiones francesas¡±, dice el epidemi¨®logo William Dab, que fue director general de Sanidad entre 2003 y 2005. ¡°Las epidemias se ganan sobre el terreno, no en los despachos del ministerio¡±.
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