Una salida tributaria para la crisis

Desde hace tiempo, Espa?a tiene un problema en sus cuentas p¨²blicas: la existencia de una brecha estructural entre gastos e ingresos p¨²blicos. Ahora, adem¨¢s, tiene que hacer frente a una brecha coyuntural, derivada del aumento de los gastos y la ca¨ªda de los ingresos motivados por la pandemia. Seg¨²n las previsiones de la Comisi¨®n Europea, el d¨¦ficit estructural se situar¨¢ en 2020 alrededor del 5,6% del PIB (62.700 millones de euros), mientras que el d¨¦ficit coyuntural podr¨ªa alcanzar el 4,5%, siempre con la incertidumbre propia de la situaci¨®n sanitaria. Para cerrar la brecha estructural, si queremos mantener (o mejorar) los servicios p¨²blicos que recibimos, tendremos que aumentar los ingresos, en especial, los impuestos, adem¨¢s de racionalizar los gastos; esto ¨²ltimo no equivale, necesariamente, a recortarlos (que es lo m¨¢s sencillo), sino a procurar una mejor gesti¨®n y asignaci¨®n del gasto p¨²blico, basadas en criterios de eficiencia, equidad, efectividad y rentabilidad social.

Por su parte, la brecha coyuntural se est¨¢ intentando reducir mediante el endeudamiento y las ayudas de la Uni¨®n Europea, pero previsiblemente estos instrumentos ser¨¢n insuficientes, lo que muy probablemente haga necesario el recurso a aumentos temporales de impuestos.

Empezando por lo coyuntural, nuestro planteamiento parte de dos premisas: primera, que no se pueden atribuir culpabilidades por las consecuencias de la pandemia, y segunda, que todos vamos a resultar beneficiados por las medidas que se tomen para superarla, aunque es cierto que no todos hemos soportado en la misma medida los costes que aquella ha implicado. Esto nos lleva a descartar las propuestas que pretenden hacer recaer los posibles aumentos tributarios en colectivos concretos y a optar por las f¨®rmulas que los repartan con generalidad y de acuerdo con el principio de capacidad econ¨®mica.

En este sentido, consideramos que la medida m¨¢s justa y sencilla ser¨ªa un recargo temporal en el IRPF, que es un impuesto general y progresivo y con buenas propiedades de estabilizaci¨®n autom¨¢tica. Este recargo podr¨ªa articularse de forma similar a las tarifas complementarias aplicadas entre 2012 y 2014, pudi¨¦ndose fijar con sencillez un m¨ªnimo exento. Pensamos que denominar a esta medida ¡°coronatributo¡± o ¡°coronarrecargo¡± permite enfatizar su v¨ªnculo con los gastos originados por la covid-19. No somos partidarios de utilizar el IVA con esta finalidad, dada la importante contracci¨®n del consumo a la que asistimos, la imposibilidad de discriminar a los consumidores m¨¢s afectados por la p¨¦rdida de ingresos y la limitada capacidad redistributiva de nuestro sistema fiscal, sin perjuicio de que estamos convencidos de que es absolutamente necesaria una actuaci¨®n estructural sobre este impuesto, a la que nos referiremos m¨¢s adelante. El momento de implantaci¨®n del ¡°coronatributo¡± debe elegirse cuidadosamente para no obstaculizar la actuaci¨®n de los dem¨¢s instrumentos dise?ados para reactivar la actividad econ¨®mica.

Las medidas estructurales, por su parte, deber¨ªan articularse a trav¨¦s de una reforma integral del sistema fiscal, incluidos los tributos auton¨®micos y locales. Si no se corrige la baja elasticidad recaudatoria de nuestro sistema fiscal, la recuperaci¨®n econ¨®mica no ser¨¢ suficiente para cubrir su insuficiencia estructural. Esta reforma deber¨ªa empezar a dise?arse cuanto antes, acordarse con todos los niveles de gobierno, partidos pol¨ªticos y agentes econ¨®micos y sociales y planificarse su implantaci¨®n de forma gradual, seg¨²n las exigencias que puedan derivarse del desempe?o de las variables macroecon¨®micas.

Hay algunas decisiones sobre las que existen discrepancias entre los especialistas, pues reflejan resultados no concluyentes en las investigaciones y, adem¨¢s, est¨¢n abiertas a diversas opciones ideol¨®gicas, como la elecci¨®n de la combinaci¨®n de impuestos directos e indirectos o el peso de impuestos y gastos en la actividad redistributiva del sector p¨²blico (ahora, en Espa?a, volcada abrumadoramente del lado de los gastos).

Otras medidas, en cambio, suscitan un amplio acuerdo. Aqu¨ª solo podemos esbozar algunas de estas actuaciones posibles.

¡ª Evaluar exhaustivamente, con base en criterios de efectividad, eficiencia y equidad, los beneficios fiscales (exenciones, reducciones, deducciones, bonificaciones, tipos reducidos, etc¨¦tera) que reducen el gravamen efectivo y la elasticidad recaudatoria de los principales impuestos, como el IVA, el IRPF y el Impuesto sobre Sociedades. En el caso del IVA, deber¨ªa revisarse la aplicaci¨®n de tipos reducidos y superreducidos, que tienen un elevado coste recaudatorio y cuyo efecto redistributivo se podr¨ªa alcanzar con transferencias directas a las familias o a trav¨¦s del IRPF. Tambi¨¦n ser¨ªa una buena ocasi¨®n para eliminar los reg¨ªmenes de estimaci¨®n objetiva del IRPF y simplificado del IVA, fuente de inequidad horizontal y vertical, insuficiencia recaudatoria y fraude fiscal.

¡ª Aproximar lo m¨¢s posible el Impuesto sobre Sociedades a un impuesto neutral con respecto a las decisiones de financiaci¨®n e inversi¨®n empresarial, adecuadamente integrado con el IRPF y con una atribuci¨®n equitativa de su recaudaci¨®n entre pa¨ªses. Una revisi¨®n sistem¨¢tica del impuesto no es compatible con la actuaci¨®n a trav¨¦s de parches dirigidos a aumentar la recaudaci¨®n, como la modificaci¨®n de la exenci¨®n de determinadas rentas obtenidas en el extranjero o la introducci¨®n de impuestos m¨ªnimos arbitrarios.

¡ª Abordar una reforma integral de la tributaci¨®n del capital, que contemple conjuntamente su gravamen en el IRPF y el Impuesto sobre el Patrimonio, y asegure la neutralidad de tratamiento entre activos. Resulta igualmente ineludible la reforma del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.

¡ª Aproximar los tipos de gravamen sobre bebidas alcoh¨®licas, labores del tabaco y combustibles f¨®siles a los establecidos en los principales pa¨ªses de la Uni¨®n Europea.

¡ª Aprovechar el recorrido que todav¨ªa tienen los impuestos medioambientales.

¡ª Extender los ingresos p¨²blicos basados en el principio de beneficio (tasas, precios p¨²blicos, copagos, etc¨¦tera), all¨ª donde no existan argumentos de eficiencia y equidad a favor de la gratuidad plena.

¡ª Continuar fortaleciendo los instrumentos en la lucha contra la econom¨ªa sumergida, la evasi¨®n y la elusi¨®n fiscal, aunque no vaya a ser la panacea para cerrar, especialmente, en el corto y medio plazo, la brecha existente entre ingresos y gastos. Deben reforzarse las medidas normativas, aumentar la dotaci¨®n de recursos, fundamentalmente, humanos, mejorar la coordinaci¨®n entre administraciones tributarias, en el ¨¢mbito internacional y dom¨¦stico, e incrementar la eficiencia de la administraci¨®n tributaria.

Este conjunto de medidas no solo contribuir¨ªa a cerrar la brecha estructural entre gastos e ingresos, sino tambi¨¦n a construir un sistema fiscal m¨¢s favorable al crecimiento y la equidad.

Julio L¨®pez Laborda es profesor de Econom¨ªa P¨²blica en la Universidad de Zaragoza e investigador asociado de FEDEA. Jorge Onrubia es profesor de Econom¨ªa P¨²blica en Universidad Complutense de Madrid e investigador asociado de FEDEA.