Por exceso y por defecto

El principal desaf¨ªo de nuestro modelo territorial durante los ¨²ltimos a?os ha sido de naturaleza pol¨ªtica, vinculado al aumento de la polarizaci¨®n ideol¨®gica sobre la cuesti¨®n territorial en la opini¨®n p¨²blica y en los partidos con representaci¨®n parlamentaria. Sin embargo, la crisis del coronavirus ha hecho que el principal reto del Estado auton¨®mico pase a ser la gesti¨®n, pues la pandemia ha supuesto un verdadero test de estr¨¦s a la coordinaci¨®n y cooperaci¨®n intergubernamental y al ejercicio de autogobierno de las comunidades aut¨®nomas.

En los pa¨ªses federales, la respuesta al reto de coordinaci¨®n ha sido heterog¨¦nea: m¨¢s centralizada en Austria o en Suiza y menos en Alemania, donde las principales decisiones han estado en manos de los L?nder, aunque coordinadas en foros similares a las Conferencias Sectoriales que tenemos en Espa?a. Las refriegas pol¨ªticas sobre el reparto de responsabilidades en la gesti¨®n han sido una constante en la mayor¨ªa de pa¨ªses, bien por exceso, por defecto o por exoneraci¨®n. Donald Trump reclam¨® en abril un ¡°poder total¡± sobre las decisiones de los Estados, mientras en Brasil los gobernadores acabaron rebel¨¢ndose ante la inactividad del presidente Bolsonaro. En Alemania, Angela Merkel advirti¨® al principio de la pandemia a los L?nder de que el federalismo no estaba ah¨ª para permitir ¡°desvincularse de las responsabilidades¡±, sino para que todo el mundo asumiera la parte que le correspond¨ªa.

En Espa?a, la gesti¨®n de la pandemia se ha desarrollado en dos fases muy distintas, una primera de m¨¢xima centralizaci¨®n durante el estado de alarma y una segunda de gesti¨®n descentralizada durante la cual el Gobierno central repleg¨® su actividad, incluida la convocatoria semanal de la Conferencia de Presidentes, precisamente cuando su funci¨®n de coordinaci¨®n era m¨¢s importante. Esta traslaci¨®n pendular del poder desde el Gobierno central al aut¨®nomo, y quiz¨¢s en sentido contrario durante este oto?o, ha impedido un reparto m¨¢s equilibrado de responsabilidades que pudiera aunar las ventajas de la gesti¨®n centralizada y la descentralizada, minimizando los inconvenientes de cada una.

Por un lado, un modelo de gesti¨®n centralizada puede evitar que respuestas muy diferenciadas acaben aumentando el riesgo colectivo. Pero si se impone un com¨²n denominador demasiado r¨ªgido, se impide que las medidas se adapten a la desigual incidencia del virus en cada territorio, lo que puede implicar costes econ¨®micos o sanitarios excesivos en algunos de ellos. En el caso de Espa?a, un coste adicional de la gesti¨®n centralizada fue que el estado de alarma contribuyese a crear la sensaci¨®n de que el modelo auton¨®mico puede quedar en suspenso en momentos de crisis, y activarse o desactivarse de acuerdo con las circunstancias. Adem¨¢s, el arrinconamiento de los Gobiernos aut¨®nomos durante ese periodo reforz¨® la jerarqu¨ªa en las relaciones intergubernamentales, ya de por s¨ª pronunciadas en el modelo auton¨®mico.

Por otro lado, en un escenario de gesti¨®n descentralizada, la insuficiente coordinaci¨®n entre territorios puede favorecer la aparici¨®n de externalidades negativas que acaben debilitando la efectividad de las respuestas frente a la pandemia en su conjunto. En cambio, la ventaja de este modelo es que la respuesta se adapta a las condiciones espec¨ªficas de contagio, sanitarias y econ¨®micas del territorio. Y m¨¢s importante, la diversidad de pr¨¢cticas para combatir la pandemia puede acelerar el aprendizaje colectivo sobre qu¨¦ pol¨ªticas p¨²blicas funcionan en el control de los contagios o a la hora de minimizar los efectos del confinamiento. Si la lucha contra el coronavirus est¨¢ sujeta a un proceso de prueba y error, la multiplicidad de pruebas e iniciativas territoriales debe poder ayudar a encontrar las soluciones ¨®ptimas.

Siendo la gesti¨®n descentralizada el modelo actual en Espa?a, no parece que las ventajas de dicho modelo se hayan hecho efectivas, por lo menos no en todo su potencial. Aunque las comunidades aut¨®nomas poseen un amplio margen de actuaci¨®n en las pol¨ªticas afectadas por la pandemia, sus Gobiernos han sido muy t¨ªmidos en el desarrollo de iniciativas conjuntas o de actividades de coordinaci¨®n de medidas al margen de la tutela del Gobierno central. Con el fin del estado de alarma y la desaparici¨®n del Gobierno central de la primera l¨ªnea de la gesti¨®n, recuperaron sus responsabilidades, pero tambi¨¦n una mayor visibilidad y exposici¨®n ante la opini¨®n p¨²blica en mitad de una crisis, lo que seguramente explica la debilidad del liderazgo auton¨®mico.

En definitiva, la cooperaci¨®n intergubernamental desde que comenz¨® la pandemia en Espa?a ha fallado por exceso y defecto. Por el exceso de centralizaci¨®n durante el estado de alarma y por la insuficiente iniciativa y coordinaci¨®n interauton¨®mica desde que las comunidades aut¨®nomas recuperaron sus competencias. Un mejor equilibrio en el reparto de responsabilidades significa una implicaci¨®n permanente de los dos niveles de Gobierno, central y aut¨®nomo. Sin exclusiones ni retiradas estrat¨¦gicas. Sin que decaigan en ning¨²n momento las redes de cooperaci¨®n intergubernamental formales e informales y activando nuevos espacios de interlocuci¨®n. Y con mayor horizontalidad en la visi¨®n auton¨®mica, cuya mirada debe dirigirse menos hacia arriba y m¨¢s hacia sus pares.

Sandra Le¨®n es profesora en la Universidad Carlos III y Senior Fellow en EsadeEcPol.