Tomarse el federalismo en serio

El federalismo tiene muchas variantes. Tan federal es Estados Unidos como Suiza o la India y, sin embargo, sus dise?os son muy diferentes. Algunos pa¨ªses, como Alemania, nacieron federales. Otros, como B¨¦lgica, llegaron a serlo. Australia delimita claramente las competencias de cada nivel, mientras en Austria cooperan entre s¨ª. Algunos dan a todos los estados el mismo poder, como Brasil, mientras otros son asim¨¦tricos, como Quebec en Canad¨¢. Sea como fuere, hay tantos modelos federales como equilibrios pol¨ªticos que los sustentan.

El Estado de las autonom¨ªas, de textura federal aun sin ...

El federalismo tiene muchas variantes. Tan federal es Estados Unidos como Suiza o la India y, sin embargo, sus dise?os son muy diferentes. Algunos pa¨ªses, como Alemania, nacieron federales. Otros, como B¨¦lgica, llegaron a serlo. Australia delimita claramente las competencias de cada nivel, mientras en Austria cooperan entre s¨ª. Algunos dan a todos los estados el mismo poder, como Brasil, mientras otros son asim¨¦tricos, como Quebec en Canad¨¢. Sea como fuere, hay tantos modelos federales como equilibrios pol¨ªticos que los sustentan.

El Estado de las autonom¨ªas, de textura federal aun sin su nombre, es un proyecto evolutivo. En este sentido nuestra Constituci¨®n no ofreci¨® un punto de llegada, pero s¨ª habilit¨® un proceso pol¨ªtico para su desarrollo. El art¨ªculo 2 consagra un principio de descentralizaci¨®n dispositivo (opcional) entre nacionalidades y regiones y, por tanto, abierto y potencialmente asim¨¦trico. Ahora bien, si entre el fundamento de la unidad de Espa?a y el reconocimiento del derecho de autonom¨ªa y solidaridad entre sus nacionalidades y regiones media la conjunci¨®n copulativa ¡°y¡± es porque estas ideas son sim¨¦tricas en importancia.

En perspectiva comparada, nuestro modelo tiene m¨¢s elementos de descentralizaci¨®n que de gobierno compartido. Nuestras 17 comunidades aut¨®nomas poseen un importante control sobre el gasto y sobre competencias tan centrales como educaci¨®n y sanidad, algo que les ha permitido privilegiar sistemas de gesti¨®n p¨²blica o privada en funci¨®n del color de sus gobiernos. El mando en plaza de las Comunidades disminuye en lo concerniente a las decisiones del Estado en su conjunto. Esto quiere decir que su alto nivel competencial es superior al de muchas federaciones de nombre, pero contrasta con unas conferencias sectoriales, de presidentes o una c¨¢mara alta de escaso o nulo peso pol¨ªtico. Aun as¨ª, para que un modelo federal funcione, no basta con que discutamos cuestiones institucionales o los l¨ªmites de las leyes de bases estatales. Lo que realmente hace funcionar a las pol¨ªticas p¨²blicas es el dinero.

Ning¨²n modelo de federalismo fiscal es sostenible sin el principio de corresponsabilidad. Esto quiere decir que las administraciones son responsables de los gastos y los ingresos que realizan en el ejercicio de sus atribuciones de autogobierno. Este principio es clave para que pueda haber un buen funcionamiento democr¨¢tico. Cada gobierno auton¨®mico debe poder proveer los servicios al nivel que demandan sus ciudadanos, por eso es igual de importante que estos soporten una carga fiscal correspondiente. La pol¨ªtica dentro de una federaci¨®n tambi¨¦n va de escoger entre ¡°men¨²s fiscales¡± en tu territorio. Si quieres m¨¢s servicios p¨²blicos, tendr¨¢s m¨¢s impuestos. Si tienes menos impuestos, tus servicios p¨²blicos se resentir¨¢n. Pero en esto Espa?a es peculiar por su doble modelo.

De un lado, hay una dimensi¨®n confederal que se aplica, de acuerdo con la Constituci¨®n, a Euskadi y Navarra. En este sistema las diputaciones forales recaudan y gastan para luego negociar cu¨¢nto pagan al Estado por los servicios prestados en el territorio (el famoso Cupo). Este sistema no tiene parang¨®n en ning¨²n modelo federal del mundo: es poco transparente, adem¨¢s de ser dependiente de los equilibrios pol¨ªticos del momento, y de no contribuir a la solidaridad interterritorial. Aunque dif¨ªcilmente compatible con el federalismo, ya ser¨ªa bastante si se consiguiera poner esta asimetr¨ªa bajo luz y taqu¨ªgrafos.

Del otro lado, el modelo que aplica para el resto de los territorios es el de la Ley Org¨¢nica de Financiaci¨®n de las Comunidades Aut¨®nomas (LOFCA). Aqu¨ª quien recauda es el Estado y transfiere los ingresos a las comunidades mediante un complejo c¨¢lculo entre impuestos compartidos, cedidos y cuatro fondos especiales. Este sistema, caducado desde 2013, requiere reformas. Tanto el Comit¨¦ de Expertos de 2017 como el Foro Econ¨®mico de Galicia de 2024 dan pistas sobre puntos comunes inaplazables que podr¨ªan generar consensos. Entre los m¨¢s urgentes estar¨ªa resolver la cr¨ªtica situaci¨®n de la Comunidad Valenciana, Murcia o Andaluc¨ªa, ajustar la salida progresiva del Fondo de Liquidez Auton¨®mico (FLA), reformar la gesti¨®n de los impuestos auton¨®micos para clarificar su competencia y mejorar c¨®mo funciona un Fondo de Compensaci¨®n Interterritorial que hace que en Espa?a las desigualdades entre autonom¨ªas se corrijan en menor medida que en otros pa¨ªses.

El preacuerdo entre el PSC y ERC sobre la financiaci¨®n de Catalu?a va en direcci¨®n contraria a todas estas medidas. Aunque se nos invita a esperar los detalles de las leyes, queremos pensar que en un contexto en el que a todos nos preocupa la posverdad, las palabras y acuerdos escritos todav¨ªa tienen alg¨²n valor. Est¨¢ redactado en el pacto, por ejemplo, que el sistema hacia el que se quiere avanzar es un modelo en el que Catalu?a recaude, gestione y liquide todos los tributos. A continuaci¨®n, se propone una negociaci¨®n con el Estado para que Catalu?a pague por los servicios que aquel presta en su regi¨®n, junto a una cuota de solidaridad que deber¨ªa negociar cada a?o respetando el principio de ordinalidad. Se tratar¨ªa, por tanto, de hacer extensible a Catalu?a un dise?o equivalente al Pa¨ªs Vasco y Navarra, renunciando a la soberan¨ªa compartida sobre los tributos en ese territorio.

A la m¨¢s que dudosa viabilidad econ¨®mica de la propuesta, se le suma la pol¨ªtica. Hay quien ha defendido que no importa qu¨¦ nivel de gobierno recaude para decidir el grado de aportaciones que se hacen al conjunto del sistema. Se dice que no pasa nada porque habr¨¢ gobiernos de izquierdas en Espa?a y en Catalu?a, como si estos fueran a ser eternos, o como si los l¨ªderes territoriales no tuvieran incentivos para invertir en sus votantes. A Illa le votan en Badalona, no en Mieres. Para asegurarse la reelecci¨®n su prioridad es que funcionen bien los servicios p¨²blicos auton¨®micos y cada euro que no aporte al conjunto supone m¨¢s para los propios. Pensar que esto no es un juego de suma cero entre territorios es tan ingenuo como pedir fe ciega en quienes negociar¨¢n el cupo anualmente. Aunque est¨¢ por ver que este sistema tenga los n¨²meros para ser aprobado en el Congreso, el hecho de que el PSOE haya aceptado esta propuesta a costa de erosionar su viabilidad electoral fuera de Catalu?a es ya un posicionamiento pol¨ªtico. Esto va m¨¢s all¨¢ de una amnist¨ªa: es definir un modelo de pa¨ªs.

Girar el dilema a la p¨¦rfida Madrid es recurrir a la tinta del calamar. La discusi¨®n sobre la armonizaci¨®n fiscal (fijar unas bandas m¨¢ximas o m¨ªnimas a la parte estatal de los tributos) o lo amplio o fino de ese ¡°suelo federal de servicios¡± (prestaciones m¨ªnimas obligatorias de servicios) es crucial. Lo mismo que debatir si queremos recuperar impuestos a nivel estatal (patrimonio o sucesiones) o mejorar las inversiones fuera de la capital y, muy particularmente, su ejecuci¨®n presupuestaria. Pero ?ojo! Hay vida m¨¢s all¨¢ de Catalu?a y Madrid. Ninguna de estas cuestiones, que son mollares para la cohesi¨®n del Estado, tienen que ver con la propuesta de sacar a Catalu?a del r¨¦gimen com¨²n de financiaci¨®n. El argumento de Ayuso y su dumping fiscal es leg¨ªtimo, pero tambi¨¦n tiene sus l¨ªmites. Es m¨¢s, ?alguien piensa que la Comunidad de Madrid no pedir¨¢ tambi¨¦n su propio concierto bilateral?

Un tema tan relevante como este merecer¨ªa un di¨¢logo serio y multilateral fuera del eje Barcelona-Madrid, b¨¢sicamente porque esto va de la parte material de la Constituci¨®n, de su desarrollo, y afecta a la propia definici¨®n de nuestra comunidad pol¨ªtica basada en el principio de solidaridad. Dado el grado de fungibilidad de nuestros debates no hay mucho espacio para el optimismo, pero merecer¨ªa la pena recordar que, aunque a veces no lo parezca, ni Espa?a empieza y acaba en la M-30, ni el federalismo nace y muere en la Ronda de Dalt.