Tomarse en serio los peligros de los decretos ¨®mnibus

Tras un primer intento fallido, el Gobierno ha logrado sacar adelante en el Congreso de los Diputados el Real Decreto Ley 1/2025, ¡°por el que se aprueban medidas urgentes en materia econ¨®mica, de transporte, de Seguridad Social, y para hacer frente a situaciones de vulnerabilidad¡±. Como ya ha sido puesto de manifiesto desde distintos ¨¢mbitos, nos hallamos ante ...

Tras un primer intento fallido, el Gobierno ha logrado sacar adelante en el Congreso de los Diputados el Real Decreto Ley 1/2025, ¡°por el que se aprueban medidas urgentes en materia econ¨®mica, de transporte, de Seguridad Social, y para hacer frente a situaciones de vulnerabilidad¡±. Como ya ha sido puesto de manifiesto desde distintos ¨¢mbitos, nos hallamos ante una normativa que se califica como ¨®mnibus. Basta con leer el t¨ªtulo del decreto ley aludido para hacerse una idea fidedigna sobre lo que dicho t¨¦rmino implica: una serie de disposiciones que se refieren a ¨¢mbitos materiales muy diversos y que poca o ninguna conexi¨®n muestran entre s¨ª. ?mnibus, por lo tanto, es sin¨®nimo de heterogeneidad, dispersi¨®n tem¨¢tica y ausencia de coherencia interna entre las distintas partes que integran un mismo texto normativo. Una lectura detenida del contenido del decreto ley no hace sino confirmar que estamos ante una mera yuxtaposici¨®n de regulaciones, una suerte de caj¨®n de sastre en el que se recogen medidas de muy variada ¨ªndole que han sido aprobadas por el Ejecutivo ampar¨¢ndose en la concurrencia de circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad. En funci¨®n de tal premisa, encontramos disposiciones referidas a la revalorizaci¨®n de las pensiones, la pr¨®rroga de las bonificaciones de transporte, la concesi¨®n de ayudas por la reciente dana, as¨ª como a los afectados por la erupci¨®n del volc¨¢n de la isla de La Palma, la protecci¨®n de consumidores vulnerables, la suspensi¨®n durante este a?o de desahucios cuyo objeto sean hogares vulnerables o la extensi¨®n hasta finales de 2026 del denominado ¡°escudo antiopas¡±. Menci¨®n especial merece la entrega al PNV de un palacete en Par¨ªs, adquirido por dicha fuerza pol¨ªtica en los a?os treinta del siglo pasado, incautado durante la ocupaci¨®n nazi y nunca recuperado. Para completar el cuadro de referencia resulta pertinente se?alar que este nuevo decreto ley ha suprimido destacados contenidos con respecto a su inmediato predecesor (las entregas a cuenta a las comunidades aut¨®nomas o la correcci¨®n del impuesto a la banca) que previamente s¨ª se consideraron necesitados de una regulaci¨®n urgente y ahora ya no.

Es preciso aclarar que la normativa ¨®mnibus ni es exclusiva de nuestro ordenamiento jur¨ªdico, ni tampoco supone un fen¨®meno nuevo. En pa¨ªses de nuestro entorno se constatan tendencias similares y por citar dos casos suficientemente ilustrativos, recuerdo la ley ¨®mnibus impulsada por el presidente Javier Milei a su llegada al poder en Argentina, en la que se recog¨ªan las l¨ªneas maestras de su programa pol¨ªtico. Tambi¨¦n, las pr¨¢cticas del sistema italiano, en el que los gobiernos recurren con profusi¨®n al decreto ley ¨®mnibus para acometer regulaciones de contenido heterog¨¦neo y en contextos igualmente variados.

Centr¨¢ndonos en el caso espa?ol, el fen¨®meno de la legislaci¨®n de contenido no homog¨¦neo se remonta a los a?os noventa del siglo XX, cuando proliferaron las denominadas leyes de acompa?amiento, que eran discutidas y aprobadas al mismo tiempo que los Presupuestos. Dichas leyes se dedicaban a incorporar multitud de disposiciones en distintos ¨¢mbitos materiales (fiscal, administrativo, social) y estaban destinadas a complementar la normativa presupuestaria. Con la llegada de Jos¨¦ Luis Rodr¨ªguez Zapatero al Gobierno en 2004 esta discutible pr¨¢ctica legislativa fue erradicada voluntariamente por el nuevo Ejecutivo, haci¨¦ndose eco de las importantes cr¨ªticas que su uso suscitaba, tanto en t¨¦rminos de seguridad jur¨ªdica (pon¨ªa en entredicho la certeza del derecho), como desde la perspectiva del respeto al derecho fundamental de participaci¨®n pol¨ªtica de los parlamentarios (puesto que al tramitarse junto con los Presupuestos, los m¨¢rgenes para el debate quedaban muy mermados). El vac¨ªo dejado por estas leyes, sin embargo, fue colmado muy pronto por una nueva y m¨¢s nociva modalidad de leyes de contenido heterog¨¦neo: las ¨®mnibus. Como novedad, estas ya no muestran una vinculaci¨®n inmediata con el tema presupuestario, como suced¨ªa con sus predecesoras, con lo que se ampl¨ªan sustancialmente sus horizontes reguladores. Y a la par que estas leyes, como no pod¨ªa ser de otra forma, no tardaron en irrumpir en el escenario jur¨ªdico los decretos leyes ¨®mnibus.

Atendiendo a lo expuesto, la inc¨®gnita a despejar es si esta modalidad legislativa tiene o no encaje constitucional. A este respecto, el Tribunal Constitucional ha sido claro: las leyes ¨®mnibus no est¨¢n prohibidas por la Constituci¨®n, al no existir ninguna disposici¨®n que imponga a las leyes un contenido homog¨¦neo. Consecuentemente, la dispersi¨®n de regulaciones materiales propia de estas ¨²nicamente genera un ¡°defecto de t¨¦cnica legislativa¡±, considerado ¡°muy desaconsejable¡±, pero que en modo alguno genera un vicio de inconstitucionalidad (STC 136/2011). A una conclusi¨®n similar llegar¨¢ el tribunal en relaci¨®n con los decretos leyes ¨®mnibus, aunque incorporando exigencias adicionales: si bien considera que la identificaci¨®n de distintas circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad legitiman al Gobierno a recoger en un ¨²nico decreto ley regulaciones referidas a sectores materiales diferentes, tal operaci¨®n requiere la concurrencia de contextos econ¨®micos de crisis o de recuperaci¨®n, pero en cualquier caso necesitados de medidas de impulso, incentivos, aceleraci¨®n o reforzamiento (STC 199/15). Adicionalmente, el Ejecutivo est¨¢ obligado a identificar expresamente esos diferentes contextos urgentes, sin pasar por el alto el deber, que se exige a cualquier decreto ley sea o no ¨®mnibus, de respetar lo que se denomina ¡°conexi¨®n de sentido¡±, esto es, la existencia de una relaci¨®n causal entre la urgencia en cuesti¨®n y las medidas aprobadas para su gesti¨®n. Gracias a esta exigencia es posible discernir, en su caso, ¡°normas intrusas¡± que son consideradas, estas s¨ª, inconstitucionales. Aplicando estos requisitos al ¨²ltimo decreto ley ¨®mnibus convalidado parece claro que, por citar dos ejemplos particularmente obvios, la revalorizaci¨®n de las pensiones no muestra un v¨ªnculo directo con un contexto de crisis o de recuperaci¨®n econ¨®mica. Por su parte, la restituci¨®n al PNV del palacete en Par¨ªs es un ejemplo de manual de norma intrusa.

Pero m¨¢s all¨¢ de este caso, es preciso incidir en la gravedad del recurso recurrente a los decretos ¨®mnibus, que provoca una grave erosi¨®n de la calidad de nuestro sistema democr¨¢tico. No puede olvidarse que, mediante el decreto ley, el Ejecutivo ocupa la posici¨®n de las Cortes Generales, haciendo uso de una potestad normativa que se equipara a la ley y que est¨¢ prevista para afrontar situaciones de urgente necesidad, no de mera conveniencia pol¨ªtica, como sucede pr¨¢cticamente desde la entrada en vigor de la Constituci¨®n. Sustituci¨®n que, por lo dem¨¢s, cuenta con un escaso control parlamentario, dado el acusado d¨¦ficit deliberativo que muestra el tr¨¢mite de convalidaci¨®n de los decretos leyes en el Congreso. El hecho determinante es que los tiempos de debate previstos resultan extraordinariamente reducidos, lo que en casos de decretos ¨®mnibus adquiere una relevancia adicional, ya que impide debatir en profundidad sus variados contenidos. Algo que, seg¨²n el Constitucional, no supone problema alguno para el ejercicio del derecho de participaci¨®n pol¨ªtica de los diputados.

En realidad, el recurso reiterado a esta figura normativa evidencia la existencia de un sistema pol¨ªtico fragmentado en el que la mayor¨ªa parlamentaria de apoyo al Gobierno adolece de homogeneidad. En tales circunstancias, los decretos leyes ¨®mnibus permiten sacar adelante en un ¨²nico y pobre debate ante el Congreso toda una bater¨ªa de medidas que, de otra manera, requerir¨ªan la aprobaci¨®n de distintos decretos leyes (con las correspondientes convalidaciones) o bien la activaci¨®n de los procedimientos legislativos en el Parlamento.

No comparto, pues, la percepci¨®n de que los decretos ¨®mnibus son expresi¨®n de un mero defecto de t¨¦cnica legislativa. Por tal raz¨®n, concluyo recordando las certeras reflexiones recogidas por el voto particular a la STC 199/15 suscrito por la magistrada Adela Asua y los magistrados Fernando Vald¨¦s y Juan Antonio Xiol: ¡°La funesta consecuencia es la relegaci¨®n del poder legislativo a un papel pasivo, secundario y disminuido, en detrimento del principio representativo, la calidad democr¨¢tica y, en las propias palabras del Pre¨¢mbulo de la Constituci¨®n, del Estado de derecho que asegura el imperio de la ley como expresi¨®n de la voluntad popular¡±.