El lugar de la acci¨®n humanitaria en la cooperaci¨®n espa?ola

Cuando surgi¨® el concepto y m¨¢s tarde la pr¨¢ctica de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) ¨Cla cooperaci¨®n para el desarrollo, como de modo simple solemos denominarla en nuestro pa¨ªs¨C, la ayuda humanitaria ya ten¨ªa casi cien a?os. En efecto, si tomamos las fechas convencionales de creaci¨®n del Comit¨¦ Internacional de la Cruz Roja (CICR) en 1863, de aprobaci¨®n del Primer Convenio de Ginebra de derecho internacional humanitario (DIH) en 1864, frente a la creaci¨®n del Comit¨¦ de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE, como organismo que agrupa a los pa¨ªses proveedores de ayuda al desarrollo, en 1961, convendremos que las ideas y fundamentos normativos esenciales del humanitarismo son muy anteriores a los que motivaron la cooperaci¨®n.

Esta elemental constataci¨®n es muy relevante para entender y ubicar adecuadamente las cuestiones humanitarias dentro de los esfuerzos globales de solidaridad y cooperaci¨®n. Es importante con car¨¢cter general y tambi¨¦n cuando se debaten los instrumentos jur¨ªdicos que deben regir la ayuda al desarrollo, como en la actualidad, dentro del proceso de discusi¨®n de una nueva Ley espa?ola de Cooperaci¨®n para el Desarrollo Sostenible y la Solidaridad Global.

En el caso de la ayuda humanitaria, el impulso b¨¢sico que le dio origen fue el alivio del sufrimiento humano y la salvaguarda de unos niveles m¨ªnimos de protecci¨®n de la dignidad en los conflictos armados, respetando ciertos principios en su actuaci¨®n. Este enfoque que se fue ampliando con el tiempo a otras situaciones generadoras de penalidades a gran escala como las emergencias o los desastres producidos por fen¨®menos naturales, antr¨®picos o socio-naturales. Por su parte, resumi¨¦ndolo mucho, el surgimiento de la cooperaci¨®n para el desarrollo, en plena consolidaci¨®n de un nuevo orden internacional tras la Segunda Guerra Mundial y de la finalizaci¨®n del proceso de descolonizaci¨®n, tendr¨ªa m¨¢s que ver con el impulso del progreso de los pa¨ªses empobrecidos mediante diversas herramientas de ayuda. Son planteamientos tal vez complementarios, pero diferentes de los del quehacer humanitario.

En la medida en que los esfuerzos humanitarios se plasman de uno u otro modo en el flujo de bienes y servicios a pa¨ªses o regiones afectados por conflictos o desastres, el CAD, con la pragm¨¢tica visi¨®n que le caracteriza, decidi¨® incluir la ayuda humanitaria como una de las modalidades de asistencia que se contabilizan como AOD. Y ah¨ª comenzaron para muchas personas e instituciones las confusiones; la principal de ellas es la consideraci¨®n de la ayuda humanitaria como un mero instrumento de la cooperaci¨®n y del desarrollo.

La ayuda humanitaria naci¨® para el alivio del sufrimiento humano y la salvaguarda de unos niveles m¨ªnimos de protecci¨®n de la dignidad en los conflictos armados; luego se ampli¨® a otras situaciones generadoras de penalidades gran escala como las emergencias o los desastres naturales

Conviene decir que el CAD, como su propio nombre indica, nunca ha sido muy sensible a las cuestiones humanitarias m¨¢s all¨¢ de la ayuda de emergencia. Hasta 2008 no adopt¨® una definici¨®n de ayuda humanitaria que, eso s¨ª, incorpora los principios humanitarios, la protecci¨®n a trav¨¦s del respeto de los marcos jur¨ªdicos oportunos, una visi¨®n amplia que incluye la prevenci¨®n, la reducci¨®n de riesgos y la rehabilitaci¨®n posterior. Y que deja fuera las actuaciones que, como las efectuadas por los ej¨¦rcitos, hagan uso de la fuerza.

Hoy, hasta para el CAD ¨Ccomo organismo que fija la doctrina en materia de cooperaci¨®n de los pa¨ªses proveedores de fondos¨C est¨¢ claro que la ayuda humanitaria es una modalidad de asistencia que tiene algunas particularidades respecto de otras modalidades que deben ser tenidas en cuenta. En una l¨ªnea de reflexi¨®n similar, numerosos pa¨ªses y organismos como la propia Uni¨®n Europea o las Naciones Unidas han elaborado posiciones en materia humanitaria en las que no solo reconocen esta singularidad, sino que tratan de vincularla de modo adecuado y propositivo con el resto de esfuerzos de solidaridad global.

De ah¨ª surgen las propuestas de vinculaci¨®n entre la ayuda, la rehabilitaci¨®n y el desarrollo o las m¨¢s recientes del llamado triple nexo entre lo humanitario, el desarrollo y la paz. Son formas de relaci¨®n que no condicionan ni instrumentalizan, sino que tratan de establecer sinergias y complementariedades respetando, eso s¨ª, la autonom¨ªa. Y en este contexto hay que decir que la Agenda 2030, eje central de las actuales pol¨ªticas de desarrollo y cooperaci¨®n, ¨²nicamente aborda de modo muy marginal las cuestiones relacionadas con los conflictos, el desplazamiento forzado, o las crisis humanitarias y deber¨ªa complementarse con otros planteamientos. Existe vida m¨¢s all¨¢ de la Agenda y m¨¢s vale que nos demos cuenta de ello.

Desde su origen, la cooperaci¨®n espa?ola ha prestado una atenci¨®n bastante marginal a las cuestiones humanitarias tanto en enfoques y posiciones conceptuales como en materia presupuestaria. La vigente Ley de Cooperaci¨®n Internacional para el Desarrollo (LCID) de 1998 contiene definiciones anticuadas de la ayuda humanitaria como ¡°el env¨ªo de¡­¡± que, si bien no han condicionado el posterior avance de la acci¨®n humanitaria en nuestra cooperaci¨®n, s¨ª muestran poca atenci¨®n hacia esta modalidad de ayuda.

Desde una perspectiva econ¨®mica, como analizamos en los informes anuales del Instituto de Estudios sobre Conflictos y Acci¨®n Humanitaria (IECAH) en colaboraci¨®n con M¨¦dicos sin Fronteras, a lo largo de estos a?os hemos ido constatando c¨®mo, pese al leve aumento que ha experimentado la ayuda internacional, la acci¨®n humanitaria oficial espa?ola se ha reducido m¨¢s del 80% desde 2009. Ahora ostenta el triste r¨¦cord de ser la pol¨ªtica p¨²blica que m¨¢s ha sufrido los efectos de los recortes. Adem¨¢s, pese a que la media entre los pa¨ªses donantes y los compromisos asumidos por Espa?a internacionalmente recomiendan que la acci¨®n humanitaria sea, al menos, el 10% de la AOD, en 2020 tan solo supuso el 3,69%. Un reciente informe del Consejo de Cooperaci¨®n alertaba de algunos de estos problemas y propon¨ªa alternativas.

La elaboraci¨®n de una nueva Ley de Cooperaci¨®n para el Desarrollo Sostenible y Solidaridad Global supone, por tanto, una oportunidad para fortalecer el conjunto de la cooperaci¨®n y por supuesto del componente humanitario. Desde el IECAH estamos sugiriendo algunas cuestiones con el ¨¢nimo de contribuir a la mejora del actual borrador. Algunos elementos m¨ªnimos ser¨ªan:

• Revisar las alusiones a v¨ªctimas sustituy¨¦ndolas por supervivientes o poblaciones afectadas, entre otras. Revisi¨®n del lenguaje asistencialista.
• Definici¨®n clara de la acci¨®n humanitaria en l¨ªnea con las de los organismos internacionales relevantes. Una que debe poner ¨¦nfasis en los principios humanitarios com¨²nmente aceptados: humanidad, imparcialidad, neutralidad e independencia como marco ¨¦tico de una ayuda basada en principios.
• Compromiso con el cumplimiento y la promoci¨®n de los marcos jur¨ªdicos que rigen la acci¨®n humanitaria: derecho internacional humanitario, los derechos humanos, los de las poblaciones refugiadas, y con el enfoque de protecci¨®n como consustancial a cualquier acci¨®n humanitaria.
• Aludir a las tareas no asistenciales, de incidencia y de diplomacia humanitaria como parte de las posibles actuaciones a financiar.
• Incorporaci¨®n del enfoque de derechos junto al dominante basado en necesidades. Incorporaci¨®n de otros tratamientos tal como se citan en la vigente Estrategia de Acci¨®n Humanitaria de la Cooperaci¨®n Espa?ola. Referencias claras a la perspectiva feminista.
• Adecuada redacci¨®n de lo referente a la relaci¨®n de la ayuda humanitaria, el desarrollo y la construcci¨®n de la paz. La actual redacci¨®n ¨C¡°sin perjuicio de sus objetivos de asistencia y protecci¨®n, las acciones de ayuda humanitaria se dise?an e implementan con enfoque de desarrollo¡±¨C da un car¨¢cter instrumental a lo humanitario que no es coherente. ?Ser¨ªa ¨¦ticamente correcto condicionar la prestaci¨®n de ayuda a las personas afectadas por la guerra en Yemen a que se pudiera ¡°implementar con enfoques de desarrollo¡±? Proponemos revisar ese texto con alusiones pertinentes al triple nexo y con las cautelas que se establecen desde el propio CAD.
• Incorporaci¨®n de referencias a los compromisos internacionales asumidos por Espa?a en esta materia: Grand Bargain de la Cumbre Humanitaria Mundial de 2016; Marco de Acci¨®n de Sendai de 2015; cooperaci¨®n en el seno de la UE y con la DG ECHO; coordinaci¨®n con las Naciones Unidas.
• Nos parece muy relevante el compromiso de alcanzar el 10% de la AOD dedicado a la acci¨®n humanitaria, pero no en el horizonte 2030, sino de inmediato.

Estamos convencidos de que la nueva Ley debe servir para reforzar la solidaridad de la sociedad espa?ola y de sus instituciones. Como hemos recordado en otras ocasiones, los esfuerzos humanitarios pueden y deben complementar otros aspectos de la cooperaci¨®n internacional como el desarrollo o la construcci¨®n de la paz. Pero no deben confundirse con ellos y, mucho menos, convertirse en mero instrumento al servicio de otros objetivos, por muy loables que estos sean. Este es uno de los retos de la futura Ley: situar la acci¨®n humanitaria espa?ola en el lugar que una sociedad solidaria como la nuestra merece. Ni m¨¢s, ni menos.

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