Tr¨¢gala centralizador, rotura o federalizaci¨®n

La malintegraci¨®n interna ha sido el problema m¨¢s persistente en la historia contempor¨¢nea de Espa?a. Los intentos por superar tal imponderable se han articulado repetidamente mediante la imposici¨®n de tr¨¢galas centralizadores asociados a golpes de estados, f¨®rmulas caudillistas y ausencias de libertades democr¨¢ticas. El centralismo espa?ol ha sido secularmente d¨¦bil por su incapacidad de aunar voluntades y violento por la fuerza bruta empleada para imponer su voluntad. El cantonalismo y la disgregaci¨®n territorial han sido alternativas radicales a los programas de homogeneizaci¨®n centralizadora tras la p¨¦rdida de Espa?a de su condici¨®n de pa¨ªs colonial y con su descenso a la segunda divisi¨®n en la liga de las naciones influyentes.

El af¨¢n durante los siglos XIX y XX de modelar una Espa?a unitaria, hecha sin¨®nima de un modelo vertical y jerarquizado del ordeno-y-mando, llevaba el germen de la rotura y el desencuentro. En realidad, tal visi¨®n idealizada del esp¨ªritu nacional espa?ol provoc¨® en buena medida la reacci¨®n del particularismo regional, la desuni¨®n y el conflicto entre los pueblos de Espa?a. El nacionalismo sin estado se volvi¨® cada vez m¨¢s asertivo en Catalu?a y Pa¨ªs Vasco, donde la permanencia en el conjunto estatal espa?ol pas¨® a interpretarse como una r¨¦mora para el desarrollo econ¨®mico y el bienestar de sus ciudadanos. Como nos ense?a la historia, ambas posiciones se han alimentado mutuamente en una espiral de incomprensi¨®n, frustraci¨®n y sufrimientos.

Espa?a asiste nuevamente a un creciente pulso centro-periferia. El largo recorrido del proceso auton¨®mico acusa un desfondamiento agudizado por la obsolescencia de la f¨®rmula bilateral de relaciones pol¨ªticas e institucionales inaugurada tras la aprobaci¨®n de la Constituci¨®n de 1978. Si bien las pr¨¢cticas del bilateralismo coadyuvaron a una eficaz transferencia de poderes y competencias desde la administraci¨®n central franquista a las Comunidades Aut¨®nomas, tal m¨¦todo de negociaci¨®n pol¨ªtica ha generado efectos perversos al esclerotizarse como el recurso pol¨ªtico normalizado para gestionar conflicto y cooperaci¨®n auton¨®mica en Espa?a. A tal estado de cosas ha contribuido considerablemente la acci¨®n combinada de buena parte de las ¨¦lites y actores pol¨ªticos centralizadores y centrifugadores.

En consecuencia, durante los ¨²ltimos 30 a?os se han sucedido diversas propuestas pol¨ªticas hacia la recentralizaci¨®n (LOAPA, 1982), la confederaci¨®n (Declaraci¨®n de Barcelona y GalEusCa, 1998), o la reafirmaci¨®n del independentismo (Diada, 2012). Tales iniciativas y movilizaciones han pretendido llevar el agua al molino de las posiciones centralizadoras y las centrifugadoras en diversos modos y maneras. Pocas han sido las propuestas por optimizar la federalizaci¨®n de Espa?a impl¨ªcita ¡ªy expl¨ªcita en muchas de sus rendimientos institucionales¡ª en el esp¨ªritu y letra de la Constituci¨®n de 1978. La atrofia del Senado, constitucionalmente instaurado como ¡°c¨¢mara de representaci¨®n territorial¡±, ha impedido la garant¨ªa constitucional del gobierno compartido (shared rule), componente esencial junto al autogobierno (self-rule) de los variopintos sistemas federales que en el mundo existen.

Es indudable que las relaciones intergubernamentales han auspiciado otros foros horizontales eficaces de consulta en la toma de decisiones estatales, como ha sido el caso de las Conferencias Sectoriales. Pero sus funciones de intercambio y puesta en com¨²n de los niveles de gobernanza central y auton¨®mica han carecido del necesario debate pol¨ªtico ¡ªy su visualizaci¨®n por la ciudadan¨ªa¡ª caracter¨ªstico de las c¨¢maras senatoriales federales. Tampoco se ha consolidado la Conferencia de Presidentes, t¨ªmida iniciativa inaugurada en 2004, como exponente del poder ejecutivo del conjunto de Espa?a. Dado su ¨ªndole eminentemente deliberativa, sin votos ni vetos, la Conferencia de Presidente, bien podr¨ªa cumplir el importante cometido de facilitar acuerdos para su derivaci¨®n legislativa a otras instituciones ¡ªy en particular al Senado¡ª y su posterior debate, formalizaci¨®n jur¨ªdica o eventual implementaci¨®n pol¨ªtica.

Como bot¨®n de muestra de una reforma deseable en la l¨ªnea con las pr¨¢cticas en otros pa¨ªses federales, adem¨¢s de sus atribuciones auton¨®micas y territoriales, el Senado tambi¨¦n podr¨ªa asumir otros cometidos que realzasen su labor de control pol¨ªtico. Entre estos destacar¨ªa la potestad de valorar las propuestas de candidatos para los cargos constitucionales (Casa del Rey, Consejo de Estado, Consejo General del Poder Judicial, Defensor del Pueblo, Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas), as¨ª como de aquellos nombramientos de mayor relevancia institucional (Fiscal General del Estado, Gobernador del Banco de Espa?a, o altos responsables de las Fuerzas Armadas y Cuerpos de la Seguridad del Estado). Un dictamen negativo, razonado, cancelar¨ªa el tr¨¢mite de los nombramientos.

Otra iniciativa auspiciadora de la federalizaci¨®n, como proyecto espa?ol para compaginar unidad y diversidad mediante el pacto pol¨ªtico, podr¨ªa afectar al siempre candente tema de los dineros y los recursos financieros. A una autonom¨ªa de gasto por parte de las comunidades aut¨®nomas (CCAA) deber¨ªa corresponder una autonom¨ªa de los ingresos provistos mediante los impuestos pagados por los ciudadanos en cada territorio auton¨®mico. Todo ello acrecentar¨ªa la rendici¨®n de cuentas en la gobernanza multinivel, y permitir¨ªa a los votantes enjuiciar mejor las actuaciones p¨²blicas por su propio m¨¦rito y su ¨¢mbito territorial de actuaci¨®n. Se explicitar¨ªa, de igual modo, las transferencias entre comunidades ricas y pobres en base a las balanzas fiscales entre las CCAA y los niveles de gobierno, circunstancia que mostrar¨ªa los diversos grados de solidaridad interterritorial y eliminar¨ªa secretismos y p¨¢bulos varios. Adem¨¢s, se reforzar¨ªa la naturaleza competitiva del modelo auton¨®mico de federalismo concurrente y, por ende, se estimular¨ªa la eficiencia en la gesti¨®n de los recursos p¨²blicos.

El futuro es indeterminado y m¨²ltiple. Empero, tres escenarios de futuros probables, posibles y deseables pueden teorizarse de manera entrelazada: recentralizaci¨®n, rotura y federalizaci¨®n. Si respecto al primero ya se evidencian algunos de sus efectos en raz¨®n a la crisis desatada por el crack econ¨®mico de 2007, los segundos no se han hecho esperar con la agitaci¨®n independentista en el Principado. El tercero, calificado como ¡°deseable¡± en base a la vieja idealizaci¨®n kantiana, es aquel en el que a una mayor capacidad de autogobierno por aquellas Comunidades Aut¨®nomas que lo desean, se corresponda una mayor federalizaci¨®n de la ya existente.

En verdad, Espa?a forma ya parte de la categor¨ªa de sistemas federales como federaci¨®n embozada, la cual deja entrever un desarrollo institucional de acuerdo con un tipo de federalismo devolucionista (top-down). Su evoluci¨®n desde el pacto constitucional de 1978 ha respondido a un criterio de mantenerse unido (holding together) y no de juntarse (coming together). Del empe?o por optimizar la federalizaci¨®n de la Espa?a auton¨®mica depende la reedici¨®n del ¨®rdago entre separadores y separatistas.

Luis Moreno es profesor de investigaci¨®n del CSIC (Consejo Superior de Investigaciones Cient¨ªfica) en el Instituto de Pol¨ªticas y Bienes P¨²blicos (IPP-CCHS).