A golpe de recurso

El Tribunal Constitucional vuelve a estar condenado a ser el ¨¢rbitro de las disputas entre el Estado y la Junta de Andaluc¨ªa. La batalla pol¨ªtica entre las dos Administraciones se ha trasladado, de nuevo, a la magistratura. Entre 2012 y el reci¨¦n nacido 2013, estos dos Gobierno ya se han cruzado siete conflictos en el alto tribunal. Y la lista tiene pinta de seguir creciendo durante los pr¨®ximos meses.

Tras una legislatura de calma chica ¡ªentre 2008 y 2011, el Constitucional solo tiene registrados dos recursos entre Andaluc¨ªa y el Estado¡ª, la litigiosidad se ha disparado. Se acerca ya a los niveles de la tensa relaci¨®n que mantuvieron a principios de la d¨¦cada pasada los expresidentes Manuel Chaves (PSOE) y Jos¨¦ Mar¨ªa Aznar (PP), principalmente, por la financiaci¨®n auton¨®mica.

¡°No me sorprende¡±, se?ala Jos¨¦ Antonio Montilla Martos, catedr¨¢tico de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada (UGR). Este experto cree que ¡°no es una casualidad que aumenten los conflictos¡± cuando gobiernan distintos partidos en Madrid y Sevilla, como ocurre ahora y como ocurr¨ªa entre 1996 y 2004. ¡°El color pol¨ªtico de la Administraci¨®n puede influir, y mucho, porque entre Administraciones dirigidas por personal de diferente origen pol¨ªtico e ideol¨®gico suele haber menos sinton¨ªa e intereses pol¨ªticos compartidos¡±, a?ade su compa?ero Gregorio C¨¢mara, tambi¨¦n catedr¨¢tico de Derecho Constitucional de la UGR.

Pero Montilla Martos cree que tambi¨¦n es determinante el partido que est¨¦ en La Moncloa: ¡°La posici¨®n pol¨ªtica del PP siempre ha sido de defensa de unas competencias fuertes para el Estado. Siempre que ha gobernado, la legislaci¨®n b¨¢sica del Estado ha sido m¨¢s detallada¡±. Y, al entrar en los detalles, surgen los problemas de invasi¨®n de las competencias que comparten el Estado y las autonom¨ªas.

Los datos avalan esta percepci¨®n: durante los ocho a?os de Aznar, las comunidades y el Gobierno central se cruzaron en el Constitucional 365 recursos y conflictos. Esa cifra se redujo a casi a la mitad ¡ªhasta los 192¡ª durante el mandato de Jos¨¦ Luis Rodr¨ªguez Zapatero (PSOE).

Al margen de los colores pol¨ªticos, tambi¨¦n tiene peso en la litigiosidad el dise?o territorial de Espa?a. ¡°Los conflictos se dan con m¨¢s frecuencia entre el Estado y las comunidades de Catalu?a, Pa¨ªs Vasco, Galicia y Andaluc¨ªa¡±, detalla Gregorio C¨¢mara. De hecho, el 66,5% de las 1.451 impugnaciones que desde 1980 se han registrado entre todas las comunidades y el Estado afectan a estas cuatro autonom¨ªas. ¡°Hay una cierta correlaci¨®n con las comunidades que son nacionalidades de las llamadas hist¨®ricas, m¨¢s la ¨²nica que accedi¨® a su autogobierno por la tan dificultosa v¨ªa del art¨ªculo 151 de la Constituci¨®n¡±, explica Gregorio C¨¢mara.

El ¨²ltimo recurso que ha aprobado el Consejo de Gobierno de la Junta est¨¢ todav¨ªa caliente. Andaluc¨ªa impugn¨® el 22 de enero las nuevas tasas judiciales que ha fijado el Ejecutivo de Mariano Rajoy por considerarlas inconstitucionales.

¡°No hay otra instancia a la que acudir. Si no hay otra alternativa, se seguir¨¢ yendo al Tribunal Constitucional¡±, sostiene Emilio Llera, consejero de Justicia de Andaluc¨ªa y fiscal en excedencia.

Para el PP, el problema radica en la actitud que mantienen PSOE e IU en la Junta, a los que acusa de ¡°falta de lealtad institucional¡± y de provocar ¡°la confrontaci¨®n pol¨ªtica¡±. Carlos Rojas, portavoz parlamentario del PP andaluz, cree que el actual Gobierno andaluz sigue la ¡°estela¡± del anterior presidente de la Junta. ¡°Chaves retir¨® de un plumazo casi todos los recursos cuando lleg¨® al Gobierno Zapatero¡±, recuerda Rojas. ¡°Eran recursos de confrontaci¨®n¡±, zanja el popular.

No lo ve as¨ª Gaspar Zarr¨ªas, exconsejero de Presidencia de la Junta y actual secretario federal de Ciudades y Pol¨ªtica Municipal del PSOE. ¡°En aquel momento hab¨ªa una estrategia del PP para aislar a Andaluc¨ªa hasta con el sistema de financiaci¨®n¡±, afirma. ¡°Intentaban acorralar a Andaluc¨ªa¡±, a?ade Zarr¨ªas, quien cree que el Gobierno de Rajoy ha recuperado esa ¡°misma estrategia¡± y busca ¡°ahogar con la financiaci¨®n¡± a una de las pocas comunidades que no controla el PP.

El recurso contra las tasas judiciales que acaba de presentar la Junta se une a los 75 que Andaluc¨ªa ha llevado al Constitucional en las ¨²ltimas tres d¨¦cadas. A su vez, el Estado ha presentado en este mismo periodo 31 impugnaciones contra decisiones de esta autonom¨ªa.

Pero, ?qu¨¦ ha ocurrido con estos 106 casos acumulados desde principios de los ochenta? Seg¨²n los datos del Ministerio de Hacienda y Administraciones P¨²blicas, 48 litigios ya han sido sentenciados. Otros 43 casos acabaron con el desistimiento de alguna de las partes. En este ¨²ltimo paquete se encuadran 11 recursos que el Ejecutivo aut¨®nomo interpuso desde 1997 y hasta 2004 contra las sucesivas leyes que afectaban a la financiaci¨®n de la comunidad. El Consejo de Gobierno de la Junta orden¨® retirar de una tacada todos estos conflictos el 15 de junio del 2004. Enrique Cervera, el entonces portavoz de la Junta, argumenta que aquella medida se tom¨® tras el acuerdo con el Gobierno central para que la comunidad recibiera los 2.500 millones de euros en concepto de financiaci¨®n auton¨®mica que reclamaban. ¡°Lleg¨® Zapatero y pag¨®¡±, cuenta Cervera.

De los 106 litigios acumulados en estas tres ¨²ltimas d¨¦cadas, 15 est¨¢n pendientes del pronunciamiento del Constitucional. Uno de los problemas de la elevada litigiosidad radica en el tiempo que transcurre entre la impugnaci¨®n y la sentencia.

Algunos fallos, por extempor¨¢neos, acaban rozando lo absurdo. Hace un par de semanas el Constitucional anul¨® la libertad de colegiaci¨®n aprobada por la Junta para los empleados p¨²blicos. Esta medida data de 2002.

M¨¢s chocante fue el caso de la ley de medidas de reforma del sistema financiero que el Gobierno central (entonces en manos del PP) aprob¨® en 2002. El Ejecutivo de Aznar introdujo en esa norma una cl¨¢usula que permiti¨® a Cajasur, controlada por la Iglesia cat¨®lica, escapar de la tutela auton¨®mica. Aquel paso gener¨® un tremendo enfrentamiento pol¨ªtico en Andaluc¨ªa que dur¨® a?os. Pero, cuando el Constitucional fall¨® en julio de 2011, la pol¨¦mica y el problema se hab¨ªan diluido. Aquella norma se hab¨ªa cambiado, el Banco de Espa?a hab¨ªa expulsado a la Iglesia cat¨®lica de Cajasur y la entidad fue intervenida y vendida a BBK. El fallo lleg¨® cuando Cajasur ya no exist¨ªa.

Intentar reducir la litigiosidad entre el Gobierno y las comunidades era lo que se buscaba con la reforma de la Ley Org¨¢nica del Tribunal Constitucional que se acometi¨® en 2000. Sin embargo, salvo periodos de una relativa calma, no se ha conseguido cumplir con aquel objetivo.

¡°No se han evitado los litigios ni la sensaci¨®n de utilizaci¨®n pol¨ªtica del Tribunal Constitucional¡±, opina Montilla Martos.

Gregorio C¨¢mara reconoce algunos ¨¦xitos de aquella reforma, como la ampliaci¨®n del plazo para la interposici¨®n de los recursos de tres a nueve meses y el sistema de negociaciones previas entre las Administraciones para resolver extrajudicialmente los enfrentamientos.

Una v¨ªa para intentar reducir la litigiosidad ser¨ªa continuar por esa senda. As¨ª lo cree Montilla Martos: ¡°Se necesita que se desarrolle una cultura de colaboraci¨®n y di¨¢logo que en Espa?a no se ha puesto en pr¨¢ctica¡±.

Pero la mayor¨ªa de los consultados para elaborar este art¨ªculo creen que hay un problema de fondo que habr¨¢ que resolver tarde o temprano. ¡°Existen muchas competencias compartidas y concurrentes, y la Constituci¨®n no es clara¡±, opina el consejero Emilio Llera. ¡°La ¨²nica soluci¨®n es llevar las competencias a la Constituci¨®n¡±, a?ade Montilla Martos. Este catedr¨¢tico cree que parte del trabajo est¨¢ ya hecho gracias a la segunda generaci¨®n de estatutos. En concreto, con las reformas llevadas a cabo por Catalu?a y Andaluc¨ªa, donde, partiendo de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional de las ¨²ltimas tres d¨¦cadas, ¡°se precisaron cuales son las competencias auton¨®micas¡±.

Gregorio C¨¢mara ¡ªque ha coordinado en la Fundaci¨®n Alfonso Perales del PSOE andaluz una propuesta de reforma federal para Espa?a¡ª aboga por ¡°incidir sobre el sistema de distribuci¨®n competencial¡±. En su opini¨®n, deber¨ªa reducirse ¡°la tipolog¨ªa de las competencias¡± y que se concreten ¡°de la manera m¨¢s n¨ªtida posible¡± las que corresponden al Estado. El resto estar¨ªa en manos de las autonom¨ªas. Es decir, ¡°todo aquello no reservado a la competencia estatal ser¨ªa potencialmente competencia de las comunidades¡±, se?ala C¨¢mara.

Para este catedr¨¢tico, hay otro paso fundamental que se deber¨ªa dar si se quiere reducir la litigiosidad entre las Administraciones: ¡°Reformar el Senado para que fuera una c¨¢mara de aut¨¦ntica representaci¨®n territorial¡±. ¡°Si las comunidades participaran realmente como tales en la legislaci¨®n estatal relevante para los intereses territoriales y fuera en general un foro de encuentro y debate donde se integraran los intereses estatales y territoriales, los conflictos tender¨ªan naturalmente a reducirse¡±, expone.

Esta idea tambi¨¦n la maneja el PSOE andaluz y su secretario general, el presidente Jos¨¦ Antonio Gri?¨¢n. Los socialistas andaluces quieren que la direcci¨®n nacional de su partido asuma estos planteamientos, que pasar¨ªan tambi¨¦n por fijar en la Constituci¨®n el cambiante modelo de financiaci¨®n de las comunidades, que ha motivado una parte importante de los litigios en los ¨²ltimos a?os.

Carlos Rojas recuerda que esa reforma constitucional deber¨ªa ser ¡°pactada en las fuerzas pol¨ªticas¡±. ¡°El PP est¨¢ dispuesto a ese di¨¢logo¡±, asegura el portavoz parlamentario de los populares andaluces. Pero cree que ahora la ¡°pelota est¨¢ en el tejado del PSOE¡±.