La Administraci¨®n y la crisis del sistema educativo

Frente a las tensiones y conflictos que caracterizan el momento actual en el campo de la educaci¨®n la Administraci¨®n, aparece inerme, titubeante, sin una posici¨®n claramente definida respecto a los diversos problemas que se le plantean y, generalmente, a la zaga de ¨¦stos. Esa situaci¨®n nuestra no constituye un caso aislado; en mayor o menor grado la sufre la Administraci¨®n de muchos pa¨ªses, desbordada por el considerable aumento de la demanda de educaci¨®n y sin encontrar respuesta adecuada para las nuevas exigencias que presenta al sistema educativo una sociedad en proceso de cambio acelerado. Es evidente, sin embargo, que en el caso espa?ol han contribuido a agravar la situaci¨®n la falta de previsi¨®n respecto a las necesidades de puestos escolares, la adopci¨®n de medidas apresuradas, sin calcular las consecuencias que pod¨ªan tener, o dictadas por un af¨¢n de efectismo pol¨ªtico, y las promesas no cumplidas. El mal no es de ahora, viene de antiguo; se han ido acumulando problemas de gran magnitud, de dif¨ªcil soluci¨®n en un per¨ªodo transitorio en el plano pol¨ªtico como el actual, que constituyen una herencia penosa y delicada para quienes asumen la administraci¨®n y gobierno de la educaci¨®n en una nueva etapa, m¨¢s estable, de la vida espa?ola, en la que ser¨¢n inaplazables ya reformas profundas de nuestro sistema educativo.La realizaci¨®n de esas reformas que habr¨¢ de emprender la Administraci¨®n obliga a conceder una especial atenci¨®n a esta; la renovaci¨®n del sistema educativo debiera empezar por una renovaci¨®n de ella misma de tal modo que prevalezca en su acci¨®n la imaginaci¨®n frente a la rutina y la reflexi¨®n y el planeamiento riguroso frente a la improvisaci¨®n y el arbitrismo. Tres caracter¨ªsticas, entre otras, de la actual administraci¨®n educativa deber¨ªan ser objeto de una revisi¨®n a fondo en esa hipot¨¦tica reorganizaci¨®n: la estructura y proliferaci¨®n de unidades administrativas en el Ministerio, el centralismo exagerado y la burocratizaci¨®n excesiva.

El Ministerio de Educaci¨®n y Ciencia cuenta hoy, en su esfera central, adem¨¢s de la Subsecretar¨ªa y de la Secretar¨ªa General T¨¦cnica, con siete direcciones generales, veintinueve subdirecciones generales, 96 secciones, veinti¨²n gabinetes y m¨¢s de trescientos negociados. (A pesar de la amplitud de esa impresionante relaci¨®n, que figura en una orden ministerial de marzo ¨²ltimo, ?no est¨¢n todos los que son?; faltan mencionar servicios como los de las Inspecciones T¨¦cnicas.)

Esa organizaci¨®n se basa, fundamentalmente, en lo dispuesto en un decreto publicado en 1971, si bien ha experimentado algunas modificaciones con posterioridad a ese a?o. Se pretend¨ªa con ella disponer de los ¨®rganos adecuados para la aplicaci¨®n de la ley general de Educaci¨®n de 1970 y una diferencia importante, en relaci¨®n con la organizaci¨®n anterior, consisti¨® en que la estructura ?sectorial? (una direcci¨®n general por cada nivel educativo que asum¨ªa la responsabilidad pr¨¢cticamente ¨ªntegra de la administraci¨®n del mismo) fue reemplazada por una estructura funcional con nuevas direcciones generales que interven¨ªan en cuestiones que afectaban a los distintos niveles educativos. La sola excepci¨®n fue la de la Direcci¨®n General de Universidades; despu¨¦s, en 1976, se establecieron las de Educaci¨®n B¨¢sica y Media Profesional. La educaci¨®n de la nueva estructura administrativa a las exigencias que impon¨ªa la aplicaci¨®n de la ley general de Educaci¨®n es muy dudosa. Pese a la importancia y novedad de muchas de las disposiciones que ¨¦sta conten¨ªa, no se previ¨® el establecimiento de alg¨²n ¨®rgano o servicio que programase su implantaci¨®n progresiva y que, evaluase en forma sistem¨¢tica y continua los resultados de su aplicaci¨®n. Igualmente puede aducirse que la ¨ªndole del contenido y orientaci¨®n de la ley demandaba de la Administraci¨®n una acci¨®n t¨¦cnica en el campo espec¨ªficamente educativo, lo que no se tuvo en cuenta en la reorganizaci¨®n, en la que predominaron los criterios meramente administrativos. Ciertamente se cre¨® una Direcci¨®n General Educativa, pero tan recortada en medios para su acci¨®n que, aunque llev¨® a cabo una importante labor, no le fue posible satisfacer plenamente los cometidos que la reforma educativa exig¨ªa.

En la organizaci¨®n actual del Ministerio se han diluido las funciones entre las distintas direcciones y servicios. Principios tan elementales en toda buena administraci¨®n como la localizaci¨®n precisa de responsabilidades y la delimitaci¨®n clara de atribuciones, no se cumplen, con lamentables consecuencias para la eficacia de la acci¨®n educativa. Un ejemplo muy expresivo de la situaci¨®n existente lo presenta la Direcci¨®n General de Educaci¨®n B¨¢sica. Ser¨ªa l¨®gico pensar que esta direcci¨®n general se ocupase de que hubiera escuelas, para todos los ni?os, de que el sistema de formaci¨®n del profesorado, para ese ciclo fuese lo m¨¢s acertado, posible y, en fin, que dedicase una especial atenci¨®n al perfeccionamiento del profesorado en ejercicio. Pues bien, ninguno de esos cometidos le incumbe directamente en la organizaci¨®n actual: el estudio de la necesidad de centros escolares y la construcci¨®n de ellos se conf¨ªa a la Direcci¨®n General de Programaci¨®n e Inversiones; la formaci¨®n de profesores, a la Direcci¨®n General de Universidades, y el perfeccionamiento del profesorado, al Instituto Nacional de Ciencias de la Educaci¨®n. Se podr¨¢ alegar que eso obliga a una tarea de coordinaci¨®n. Cierto; pero no la hace f¨¢cil la mentalidad imperante en la Administraci¨®n, a la que se agrega otro inconveniente pr¨¢ctico: la incre¨ªble dispersi¨®n de las dependencias del Ministerio en unos cuarenta locales distintos en Madrid. As¨ª, la Direcci¨®n General de Educaci¨®n B¨¢sica est¨¢ en Fuencarral, la de Programaci¨®n e Inversiones, en el Retiro; la de Universidades, en la calle de Alcal¨¢, y el Instituto Nacional de Ciencias de la Educaci¨®n, en la Ciudad Universitaria.

Centralismo

Existen, como es sabido, dos modelos o sistemas principales de administraci¨®n educativa: el de los pa¨ªses de r¨¦gimen federal, en los que la organizaci¨®n y supervisi¨®n de las instituciones educativas est¨¢ a cargo de los estados o departamentos, y el de los de r¨¦gimen centralista, en los que tanto la determinaci¨®n de la pol¨ªtica educativa como la organizaci¨®n y financiamiento de la educaci¨®n dependen esencialmente del poder central. Estados Unidos y la Rep¨²blica Federal de Alemania se rigen por la primera de dichas modalidades, as¨ª como el Reino Unido, donde la descentralizaci¨®n de funciones en favor de los condados y de las entidades locales es muy amplia. Francia y Espa?a, entre otros pa¨ªses, tienen el r¨¦gimen opuesto: las decisiones importantes se adoptan en el nivel central, los profesores son funcionarios y el financiamiento de la educaci¨®n lo asume tambi¨¦n la Administraci¨®n central, en su mayor parte.En el caso concreto de la Administraci¨®n espa?ola, el criterio centralista reviste caracteres extremos que dificultan considerablemente el funcionamiento eficaz del sistema educativo. Las delegaciones provinciales tienen funciones excesivamente limitadas, especialmente de ejecuci¨®n de lo dispuesto .en la esfera central, con muy escaso margen para la iniciativa propia e, incluso, para adaptar a las circunstancias peculiares de su demarcaci¨®n determinadas medidas de car¨¢cter general dictadas por el Ministerio. Existe tambi¨¦n un vac¨ªo importante en ese orden de cosas: la falta de juntas locales dotadas de las atribuciones adecuadas con una composici¨®n aut¨¦nticamente democr¨¢tica y una participaci¨®n activa de los padres de familia a trav¨¦s de sus asociaciones. Una organizaci¨®n de la Administraci¨®n que aprovechase la aportaci¨®n, potencialmente tan amplia y positiva, que permitiera la descentralizaci¨®n, evitar¨ªa los desaciertos que ocasiona una concepci¨®n r¨ªgidamente unitaria en un pa¨ªs tan diverso como el nuestro, simplificar¨ªa considerablemente la tramitaci¨®n de muchos asuntos e imprimir¨ªa una agilidad a la gesti¨®n de los mismos de la que ahora se carece. En suma, la comunicaci¨®n o relaci¨®n actual entre los distintos estamentos en sentido ¨²nico, desde arriba hacia abajo, debiera modificarse para aprovechar la riqueza de ideas, experiencias e iniciativas de quienes est¨¢n m¨¢s cerca de los problemas educativos. En estrecha relaci¨®n con estas consideraciones, circunscritas a la Administraci¨®n, se plantea la cuesti¨®n de la autonom¨ªa y libertad de acci¨®n que en ciertas aspectos debieran tener las instituciones educativas, pero ello puede ser materia de otro art¨ªculo.

Burocratizaci¨®n

Esa estructura del Ministerio, carente en medida suficiente de los servicios t¨¦cnicos apropiados para impulsar el rendimiento y mejorar la calidad de la ense?anza, se refleja tambi¨¦n en la composici¨®n de su personal y ofrece un marco propicio para el predominio de las tendencias burocr¨¢ticas. Es obvia la necesidad de los servicios de ¨ªndole administrativa, pero en una proporci¨®n razonable. No se discute tampoco la competencia profesional del personal de los mismos en el campo espec¨ªfico de su acci¨®n. Pero la direcci¨®n acertada de un sistema educativo es de una gran complejidad y requiere una amplia gama de especializaciones entre su personal, con las que hoy no cuenta, o no tiene en medida suficiente el Ministerio: especialistas en estad¨ªstica, econom¨ªa, planeamiento y recursos humanos, sociolog¨ªa, sicolog¨ªa y orientaci¨®n, curriculum, en evaluci¨®n y, por su puesto, profesores de los distintos niveles y ramas de la ense?anza. La acci¨®n de ese personal, armoniza da con la del sector espec¨ªficamente administrativo, la convergencia de criterios y de saberes de los especialistas en Ciencias de la Educaci¨®n y de los que lo son en materia administrativa, ofrecer¨ªa muchas garant¨ªas de acierto para la soluci¨®n de los graves problemas que tiene planteados el sistema educativo y para anticiparse, con los necesarios estudios de prospectiva y planeamiento, a los que se presentar¨¢n en el futuro. Esto es justamente lo que la Ley General de Educaci¨®n vigente encomendaba al Ministerio: al precisar entre sus atribuciones y competencias las de ?proponer al Gobierno las l¨ªneas generales de pol¨ªtica educativa y planes de educaci¨®n; ejercer la superior direcci¨®n de todas las instituciones educativas y orientar, estimular y coordinar la cooperaci¨®n social y econ¨®mica a las instituciones educativas?.