El control de constitucionalidad

Profesor de Derecho Pol¨ªticoLos art¨ªculos 150 a 156 del proyecto (y no anteproyecto, como a veces se ha dicho) de Constituci¨®n prev¨¦n el establecimiento de un control de constitucionalidad que se encomienda a un ¨®rgano denominado Tribunal Constitucional, nombre que ha sustituido, por fortuna, al impreciso e inadecuado de Tribunal de Garant¨ªas Constitucionales que, siguiendo el antecedente de nuestra Segunda Rep¨²blica, le atribu¨ªa el texto del borrador saludablemente publicado. Sustituci¨®n, por cierto, no completa, ya que el nombre de Tribunal de Garant¨ªas Constitucionales sigue desliz¨¢ndose, sin duda por error, en el art¨ªculo 151 del proyecto. Ni que decir tiene lo indispensable que resulta ese control si se quiere asegurar la significaci¨®n jur¨ªdica de la Constituci¨®n, esto es, su car¨¢cter de norma supralegal, situada por encima de la propia voluntad estatal.

El proyecto ha elegido un sistema de control jurisdiccional, que dicho sea de paso es el ¨²nico congruente con una Constituci¨®n digna de ese nombre. Es cierto que hay otro sistema, el de control pol¨ªtico, pero si no bastaran las s¨®lidas razones te¨®ricas que abonan su rechazo, el ejemplo de nuestro anterior recurso de contrafuero ser¨ªa motivo m¨¢s que suficiente para ello. De los dos tipos del sistema judicial de control, el de jurisdicci¨®n difusa y el de jurisdicci¨®n concentrada, el proyecto constitucional ha optado por el segundo, m¨¢s adecuado con nuestra tradici¨®n jur¨ªdica y con la del ¨¢rea a la que nuestras instituciones pertenecen. Soluci¨®n, por lo dem¨¢s, netamente europea, iniciada por Checoslovaquia y Austria en 1920, seguida despu¨¦s por nuestra Segunda Rep¨²blica y vigente en la actualidad en Italia y la Rep¨²blica Federal de Alemania, entre otros pa¨ªses.

El Tribunal Constitucional

El control se le encomienda, como se ha dicho, a un tribunal especial (aunque tambi¨¦n, en el recurso ordinario de amparo, a los tribunales de la jurisdicci¨®n ordinaria) llamado Tribunal Constitucional, compuesto de once miembros, cuyo nombramiento ha de recaer entre magistrados y fiscales, profesores numerarios de facultades de Derecho y Ciencias Pol¨ªticas y abogados, todos ellos con m¨¢s de veinte anos de ejercicio profesional.

La exigencia de ese m¨ªnimo de a?os de servicio s¨®lo tiene sentido, verdaderamente, en el caso de los abogados (¨²nicamente a ellos se les pide tal condici¨®n en el Tribunal Constitucional italiano, que es el modelo m¨¢s pr¨®ximo al nuestro), pero no en el de los otros profesionales, que ya han tenido que acreditar suficiente experiencia para acceder al cargo que ocupan (magistrados o profesores numerarios de Universidad). No se alcanzan tampoco las razones por las que se incluye a los fiscales y no, por ejemplo, a los letrados del Consejo de Estado o a otros miembros de cuerpos jur¨ªdicos prestigiosos. De ah¨ª que sea preferible su exclusi¨®n, no s¨®lo por la falta de ejemplos en el Derecho comparado, sino tambi¨¦n por la propia naturaleza del ministerio fiscal, que cada vez tiende m¨¢s a ser considerado como una representaci¨®n del Estado (esto es, de los intereses generales) o como un ¨®rgano de enlace entre la Administraci¨®n y la Justicia (art¨ªculo 114 del proyecto constitucional), que como un ¨®rgano judicial en sentido estricto. Tambi¨¦n ser¨ªa conveniente utilizar los t¨¦rminos ?profesores numerarios de Universidad titulares de disciplinas jur¨ªdico-pol¨ªticas? en lugar de ?profesores numerarios de Facultades de Derecho y Ciencias Pol¨ªticas?, habida cuenta de que en ambas facultades existen asignaturas, como econom¨ªa o historia, entre otras, que no especializan exactamente a sus titulares para la funci¨®n de juez constitucional.

De todos modos, m¨¢s grave parece el defecto en que incurre el proyecto al no asegurar la proporcionalidad de los distintos profesionales de la justicia, la c¨¢tedra y el foro, lo que podr¨ªa dar lugar a que, en cualquier momento, el Tribunal estuviese formado, ¨ªntegramente, o por magistrados, o por profesores o por abogados, desnaturaliz¨¢ndose con ello el principio que anima la composici¨®n del Tribunal, es decir, el de la complementariedad de tales profesiones que la peculiar naturaleza de la funci¨®n que se les encomienda parece requerir.

Aparte de su competencia para decidir, en caso de duda, si la regulaci¨®n de una determinada materia ha de adoptar la forma de ley o de reglamento (art¨ªculo 79-2 del proyecto), el Tribunal Constitucional entender¨¢ (seg¨²n el art¨ªculo 152) del recurso de inconstitucionalidad de leyes y normas con fuerza de ley del Estado y los territorios aut¨®nomos, del recurso extraordinario de amparo por violaci¨®n de los derechos fundamentales individuales, de los conflictos jur¨ªdicos entre el Estado y los territorios aut¨®nomos o de ¨¦stos entre s¨ª y, por ¨²ltimo, ?de los dem¨¢s casos previstos en la Constituci¨®n y en las leyes org¨¢nicas?.

Diversas precisiones cabr¨ªa hacer a esta atribuci¨®n de competencia, entre ellas las privilegiadas exenciones del control de constitucionalidad, no establecidas precisamente por el art. 152 sino por otros desafortunados art¨ªculos del proyecto (como los que previenen la reserva reglamentaria o la supralegalidad de los tratados), o la necesidad de que la ley de desarrollo impida, con medidas adecuadas, la excesiva proliferaci¨®n del recurso ordinario de amparo, o la reprochable cl¨¢usula contenida en el ¨²ltimo p¨¢rrafo del art. 152, que concede a las leyes org¨¢nicas la posibilidad de atribuir otras competencias al Tribunal distintas de las previstas en la Constituci¨®n, con olvido de que las medidas concretas para defender la Constituci¨®n s¨®lo deben contenerse en la Constituci¨®n misma.

No obstante, por falta de espacio es preferible detenerse ¨²nicamente en la cuesti¨®n que parece m¨¢s importante, como es la reducci¨®n de la competencia del Tribunal, en los casos de colisi¨®n entre el Estado y los territorios aut¨®nomos, s¨®lo a los conflictos ?jur¨ªdicos?. Reducci¨®n que no parece correcta ni adecuada, desde luego, dada, por un lado, la dificultad para distinguir lo pol¨ªtico de lo jur¨ªdico, y por otro lo discutible de la distinci¨®n misma en un Estado de Derecho, animado, como tal, por el principio contrario, que es el de la juridificaci¨®n de lo pol¨ªtico. Incluso la propia jurisprudencia constitucional norteamericana encuentra cada vez menos casos de ?political question? en qu¨¦ fundamentar su inhibici¨®n. Por esas razones, y muchas m¨¢s, la configuraci¨®n de un ¨¢mbito ?pol¨ªtico? exento de revisi¨®n judicial es tan criticable en el control de constitucionalidad como lo ha sido en el de legalidad.

El endoso al Tribunal Constitucional de cuestiones pol¨ªticas (que casi siempre ser¨¢n inevitablemente tambi¨¦n jur¨ªdicas) necesitadas m¨¢s que de un fallo jurisdiccional de una soluci¨®n de oportunidad, no se consigue evitar por esa v¨ªa sino agotando, antes de su planteamiento judicial, todos los cauces de negociaci¨®n y composici¨®n.

Legitimaci¨®n

En los art¨ªculos 153 y 154 se contienen las reglas que determinan quienes pueden instar el control de constitucionalidad. En general esas reglas son correctas en lo que se refiere al recurso de amparo y a la resoluci¨®n de los conflictos entre el Estado y los territorios aut¨®nomos. Ahora bien, no lo es tanto la contenida en el art¨ªculo 154 por la que, aparte de a determinadas autoridades, al defensor del pueblo y a un n¨²mero m¨ªnimo de diputados y senadores (art¨ªculo 153), s¨®lo se concede capacidad para iniciar el procedimiento de control de las leyes al juez, de oficio, y no a los particulares. Se ha optado pues, por el modelo alem¨¢n, pero quiz¨¢ ser¨ªa preferible utilizar tambi¨¦n el italiano (m¨¢s parecido al de nuestra segunda Rep¨²blica) y atribuir la legitimaci¨®n a cualquiera de las partes en un litigio, al ministerio fiscal y al juez. Al fin y al cabo, con los dos modelos se llega al mismo resultado desde el punto de vista de la econom¨ªa procesal (es el juez quien cierra o abre la puerta del recurso indirecto, o la consulta, de inconstitucionalidad) pero con la ventaja, para ¨¦ste que proponemos, de que la Constituci¨®n convierte en un derecho lo que en el caso alem¨¢n (y en el del proyecto) es un hecho: el que las partes de un pleito aleguen la inconstitucionalidad de una ley como fundamento de sus pretensiones.

Los efectos ?erga omnes? de las sentencias y la conservaci¨®n de los derechos adquiridos (art¨ªculo 155) terminan por configurar un sistema de control bastante aceptable, en t¨¦rminos generales, pese a sus comprensibles defectos (?qu¨¦ proyecto no los tiene?) que esperamos sean subsanados.

Es cierto que existen otras medidas para garantizar la vigencia de la Constituci¨®n (aparte de la aceptaci¨®n social del texto constitucional, que m¨¢s que una medida es un presupuesto), por ejemplo, entre otras, la encomienda de su defensa a las Fuerzas Armadas (art¨ªculo 10-1 del proyecto). Pero, a diferencia del control de constitucionalidad, ¨¦ste es un encargo cuyo cumplimiento posiblemente vendr¨ªa a producir la muerte de la Constituci¨®n misma. De ella habr¨ªa que decir que es de esas medidas cuya ¨²nica funcionalidad quiz¨¢ reside en el hecho de que est¨¦n previstas, precisamente para que no tengan que ser utilizadas.