La Monarqu¨ªa parlamentaria en el proyecto

El art¨ªculo 1.?, en su apartado 3.?, establece que la forma pol¨ªtica del Estado espa?ol es la Monarqu¨ªa parlamentaria.

?Qu¨¦ es la Monarqu¨ªa parlamentaria?

La Monarqu¨ªa, hoy vigente en Europa, es la ?parlamentaria?. Las diversas modalidades que revistieron en el pasado las Monarqu¨ªas -la absoluta y constitucional- han desembocado en la forma mon¨¢rquico-parlamentaria, en la que el Rey ?reina, pero no gobierna?, como dijera Thiers. Y as¨ª sucede en Gran Breta?a, en los pa¨ªses escandinavos (Suecia, Noruega y Dinamarca) y en el Benelux (B¨¦lgica, Holanda y Luxemburgo).

El Rey viene a ser como un cuarto poder el poder neutral que, seg¨²n su formulador, B. Constant, tiene la misi¨®n de hacer correcto el funcionamiento del poder ejecutivo, legislativo y judicial, divisi¨®n de poderes de la que ya nos hablaron Locke y Montesquieu, como condici¨®n para la salvaguardia de las libertades del individuo. Este poder neutral ha de evitar que los otros poderes se crucen entre s¨ª, conservando cada cual su lugar. El Rey ha de estar al margen de cualesquiera de estos tres poderes -ser neutral- para que su acci¨®n pueda ser reparadora sin ser hostil. Con arreglo a este principio, resulta el siguiente esquema: ?El poder legislativo reside en las asambleas representativas, con la sanci¨®n del Rey; el poder ejecutivo, en los ministros; el poder judicial, en los tribunales. El primero hace las leyes, el segundo prev¨¦ a su ejecuci¨®n general, el tercero las aplica a los casos particulares. El Rey -autoridad neutral o intermediaria- est¨¢ en medio de estos tres poderes, sin ning¨²n inter¨¦s, por supuesto, en transformar el equilibrio y teniendo, por el contrario, todo inter¨¦s en mantenerlo.? La doctrina de Constant constituye el supuesto base del r¨¦gimen parlamentario, sea en su forma mon¨¢rquica, sea en la republicana.

Hay que establecer, claramente, una Monarqu¨ªa ?arbitral? o una ?democracia coronada?. Y para ello hay que dejar que el Rey se halle en medio y por encima -como dir¨ªa Constant- de los tres poderes: del legislativo, del gobierno y del judicial. Y para eso habr¨ªa que suprimir algunas facultades o atribuciones que el anteproyecto constitucional otorga al Rey; pero esto ser¨¢ objeto de otro art¨ªculo. En el presente quiero limitarme a exponer los principios b¨¢sicos del r¨¦gimen parlamentario y, fundamentalmente, los medios de control del Congreso sobre el Gobierno.

Los medios que permiten al Parlamento actuar sobre el Gobierno son sim¨¦tricos de aquellos que permiten al Gobierno actuar sobre el Parlamento. Luego si uno de los ¨®rganos recibe medios de acci¨®n sobre el otro, y ¨¦ste no goza de medios suficientes para actuar sobre el primero, de hecho se establece una jerarqu¨ªa, hay un desequilibrio. Los te¨®ricos franceses del r¨¦gimen parlamentario han insistido mucho sobre ese punto, afirmando que el derecho de disoluci¨®n era un corolario necesario de la responsabilidad pol¨ªtica de los ministros, sin el cual el Gobierno ca¨ªa bajo la autoridad del Parlamento.

Principios del r¨¦gimen parlamentario

Se trata de una estructura gubernamental basada en la colaboraci¨®n de poderes.

La colaboraci¨®n de los poderes es la forma m¨¢s extendida de divisi¨®n de funciones entre los gobernantes, particularmente en el aspecto del r¨¦gimen parlamentario.

La noci¨®n general de colaboraci¨®n de los poderes,

La colaboraci¨®n de los poderes se caracteriza por tres ideas esenciales: primero, en la base supone una distinci¨®n de las funciones del Estado, que son confiadas a distintos ¨®rganos; segundo, pero tales ¨®rganos no est¨¢n rigurosamente especializados en sus funciones, existen dominios de acci¨®n com¨²n; tercero, por ¨²ltimo, lejos de estar rigurosamente los unos de los otros, los ¨®rganos del Estado disponen de medios de acci¨®n rec¨ªproca. Distinci¨®n de los poderes, colaboraci¨®n funcional y dependencia org¨¢nica, esas tres f¨®rmulas definen bien la colaboraci¨®n de poderes, oponi¨¦ndola a la vez a su confusi¨®n y a su separaci¨®n.

1.? Distinci¨®n de poderes. -Para que los ¨®rganos del Estado puedan colaborar es preciso que sean distintos. La colaboraci¨®n de poderes es, pues, cosa bien distinta de su confusi¨®n. Supone la existencia de numerosos ¨®rganos no totalmente subordinados los unos a los otros. Supone igualmente que cada uno de sus ¨®rganos est¨¦ especializado en principio en el ejercicio de una funci¨®n.

Con tales elementos la colaboraci¨®n de los poderes se aproxima a la separaci¨®n, de la cual algunos consideran que es simple variedad, distinguiendo la separaci¨®n llamada absoluta -que corresponde a la separaci¨®n pura y simple, sin ep¨ªteto, tal y como la, hemos descrito- de la separaci¨®n llamada flexible, que no es sino la colaboraci¨®n de los poderes. Sin embargo, colaboraci¨®n y separaci¨®n de los poderes se oponen en dos puntos esenciales: la especializaci¨®n de las funciones y la independencia de los ¨®rganos.

2?. Colaboraci¨®n funcional.- A t¨ªtulo principal, cada ¨®rgano del Estado est¨¢ investido de una funci¨®n. Hay, por tanto, una cierta especializaci¨®n, pero solamente relativa; en efecto, excepcional y accesoriamente, los diversos ¨®rganos gubernamentales pueden participar en las actividades pertenecientes a otra funci¨®n ajena a la suya. Esta colaboraci¨®n funcional se realiza seg¨²n dos modalidades.

En primer lugar, se encuentra una cierta invasi¨®n de un ¨®rgano en la funci¨®n del otro. El ¨®rgano ejecutivo podr¨¢ realizar ciertos actos de funci¨®n legislativa, especialmente en materia reglamentaria; por su parte, el ¨®rgano legislativo ejercer¨¢ las actividades de la funci¨®n ejecutiva, por ejemplo en los ¨¢mbitos presupuestarios y diplom¨¢ticos.

Por el contrario, existe verdadera colaboraci¨®n funcional cuando dos ¨®rganos act¨²an de concierto para la elaboraci¨®n de un mismo acto. As¨ª, el Gobierno participar¨¢ en la confecci¨®n de las leyes del Parlamento por la iniciativa, por la promulgaci¨®n por el veto; rec¨ªprocamente, el Parlamento tomar¨¢ parte en ciertos actos de Gobierno por medio de la consulta previa o la ratificaci¨®n posterior (ejemplo: la ratificaci¨®n de los tratados).

3.? Dependencia org¨¢nica.- Por ¨²ltimo, la colaboraci¨®n de los poderes supone que los diversos ¨®rganos gubernamentales no est¨¢n aislados los unos de los otros, sino, por el contrario, dotados de los principales medios de acci¨®n rec¨ªproca que hemos descrito anteriormente -aun prescindiendo de aquellos que pueden resultar de su colaboraci¨®n funcional (iniciativa, veto, promulgaci¨®n, ratificaci¨®n, conelta, etc¨¦tera).

El ejecutivo tendr¨¢, pues, una acci¨®n sobre el legislativo por medio de una participaci¨®n en los debates de las asambleas, un poder sobre su sesi¨®n y especialmente un derecho de disoluci¨®n. Por su parte, el legislativo podr¨¢ ejercer presi¨®n sobre el ejecutivo, especialmente por la encuesta, la interpelaci¨®n y la responsabilidad pol¨ªtica.

El r¨¦gimen parlamentario mon¨¢rquico

En el anteproyecto constitucional, elaborado por la ponencia y que obra ya en poder de la comisi¨®n constitucional, se prev¨¦n unas interrelaciones entre el Gobierno y las Cortes -concretamente con el Congreso de Diputados- que nos inducen a afirmar que el sistema de gobierno creado se le debe cualificar de parlamentario: de una parte, el Congreso controla al Gobierno mediante la aprobaci¨®n o denegaci¨®n de la cuesti¨®n de confianza (planteada por el Gobierno), a trav¨¦s de las preguntas e interpelaciones de los diputados a los ministros, mediante la moci¨®n y voto de censura, etc¨¦tera... (vid. 89 91 del anteproyecto constitucional), y, por otra parte (en el art¨ªculo 93), el presidente del Gobierno ? podr¨¢ proponer la disoluci¨®n del Congreso, que ser¨¢ decretada por el Rey?. He aqu¨ª realizada la teor¨ªa de los ?pesos contrapuestos? o de la ?colaboraci¨®n de poderes? propia de un Gobierno parlamentario.

Y para que la Monarqu¨ªa del anteproyecto sea verdaderamente parlamentaria, arbitral, pues, como quiere el articulo 48 cuando dice: ?El Rey... arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones ... ? es necesario eliminar o suprimir entre otras atribuciones ¨¦stas: A) ?tutelar los derechos ... ? (art¨ªculos 48 y 53), porque esto es de la incumbencia de las leyes y de los tribunales (v¨¦ase el art¨ªculo 45, apartado 2.?: ?Cualquier ciudadano podr¨¢ reconocer la tutela de los derechos reconocidos en el capitulo segundo ante los tribunales ordinarios ... ?), y B) hay que suprimir tambi¨¦n la facultad del Rey de ?nombrar al presidente del Gobierno ... ? y la de ?presidir el Consejo de Ministros cuando ello sea necesario ... ? (art¨ªculo 54, apartados a) e i)), etc¨¦tera, pues, como dice el profesor Santamar¨ªa, la presidencia del Consejo de Ministros por parte del Rey es injustificable, pues no es compatible ni con las exigencias l¨®gicas de ?la democracia ni con las del parlamentarismo.

?Lo primero, porque en la democracia parlamentaria la funci¨®n de gobierno corresponde exclusivamente a los representantes de las fuerzas mayoritarias y porque su ejercicio comporta decisiones de car¨¢cter partidista e ideol¨®gico que el Rey no puede ni impulsar ni frenar sin entrar en conflicto con unas fuerzas pol¨ªticas y otras. ?

?Lo segundo, porque, no siendo el Rey pol¨ªticamente responsable, su participaci¨®n en el Consejo acaba por hacer irresponsable tambi¨¦n a ¨¦ste. ?C¨®mo se podr¨ªan pedir responsabilidades al Gabinete sin poner en tela de juicio el comportamiento del Monarca? Y, naturalmente, si el Gobierno deja de ser responsable se ha destruido el supuesto b¨¢sico del r¨¦gimen parlamentario.?