El Congreso controlar¨¢ al Gobierno

Catedr¨¢tico de Derecho Pol¨ªtico

Gobernantes y gobernados son los dos t¨¦rminos indispensables de la sociedad pol¨ªtica. Con el t¨¦rmino gobernantes, en sentido estricto, designamos a lo que se llama ?el Gobierno? de la Naci¨®n. En toda sociedad pol¨ªtica se distinguen unos que mandan y otros que obedecen.

Los gobernantes impulsan, dirigen y deciden. Es decir, ejercen la funci¨®n de regir los asuntos p¨²blicos. Los gobernados exigen, reclaman -a veces de modo imperiodo- y controlan, pero normalmente no deciden.

Aquella funci¨®n de gobierno y esta funci¨®n de control se complementan hasta el punto de que la vida pol¨ªtica no funciona al faltar una de estas dos ruedas. Por eso son sus elementos esenciales tanto los gobernantes como los gobernados, que controlan a trav¨¦s de la participaci¨®n ciudadana, que no se reduce a la mera participaci¨®n electoral. Esta es tan s¨®lo una de las modalidades de la primera. La participaci¨®n de los gobernados-ciudadanos puede ejercerse bien directamente, a trav¨¦s, de los procedimientos de democracia directa o indirecta (refer¨¦ndum, veto, etc¨¦tera ... ) o mediante sus representantes en el Parlamento.

Funciones de control

Las funciones que la instituci¨®n legislativa (Cortes o Parlamento, etc¨¦tera ... ) puede ejercer son: 1) de naturaleza legislativa, y 2) no legislativas. De entre estas ¨²ltimas conviene ahora subrayar las de naturaleza pol¨ªtica o funciones de control propiamente dichas, que cristalizan en tres formas:

a) Interrogaci¨®n, que es la pregunta de un parlamentario a un ministro o al Gabinete para que responda a una cuesti¨®n concreta.

b) Interpelaci¨®n, que es una pregunta dirigida al Gobierno o a un ministro para que responda ?acerca de los motivos... de su conducta, en orden a cuestiones relacionadas con determinados aspectos de su pol¨ªtica?. La interpelaci¨®n, a diferencia de los ruegos y preguntas, implica un juicio de valor ?acerca de la orientaci¨®n pol¨ªtica gubernamental? (Virga).

c) Moci¨®n. Si la respuesta del ministro o del Consejo de Ministros no es satisfactoria, puede dar lugar a que un quorum determinado de los componentes de la C¨¢mara correspondiente presente una moci¨®n de censura en su correspondiente C¨¢mara: su objetivo es promover una deliberaci¨®n por parte de la C¨¢mara o C¨¢maras -con su correspondiente votaci¨®n- en torno a una determinada cuesti¨®n. El resultado final de la moci¨®n puede ser el voto (el voto de censura) con sus correspondientes consecuencias en orden a la continuidad en funciones o no del Gobierno. El voto contrario de la C¨¢mara o de ambas -seg¨²n los sistemas- a una propuesta concreta del Gobierno no le comporta la obligaci¨®n de dimitir.

Todas las funciones de control, arriba expuestas, est¨¢n previstas en el anteproyecto constitucional (vid. art¨ªculo 89-91).

Voto de censura y voto de confianza

Interesa distinguir que el Congreso de Diputados puede controlar el Gobierno de dos formas muy diversas: una, aquella que, a propia instancia, fiscaliza al ejecutivo mediante las preguntas, interpelaciones y mociones y votos de censura, y otra, la que ejercer¨¢ ?al comienzo de cada legislativa -es decir cada cuatro a?os- y en los dem¨¢s supuestos constitucionales en que as¨ª proceda ... ?; es decir, cuando el ?Rey, previa consulta con los presidentes de ambas C¨¢maras..., y los portavoces designados por los grupos parlamentarios?, proponga ?un candidato a la presidencia del Gobierno? (art¨ªculo 97). El propuesto o propuestos, tras exponer ante el Congreso de Diputados, el programa pol¨ªtico de su Gobierno solicitar¨¢ la confianza del Congreso, que podr¨¢ deneg¨¢rsela o no (art¨ªculo 97).

He aqu¨ª un procedimiento de control del futuro Gobierno por el Congreso; pero este tipo de control s¨®lo se ejerce cuando se constituye un nuevo Gobierno (art¨ªculo 97) o cuando lo solicite el propio Gobierno ya constituido. Es lo que se llama solicitar del Congreso la cuesti¨®n de confianza (art¨ªculo 90).

En otra ocasi¨®n nos detendremos en esta materia, es decir, en c¨®mo, para qu¨¦, requisitos y clases de confianza previstos en el anteproyecto constitucional.

Aqu¨ª y ahora nos limitaremos a la moci¨®n y voto de censura y su relaci¨®n con el sistema de partidos.

Clases de moci¨®n de censura al Gobierno

De entre las clases de mociones de censura previstas en las diversas constituciones tanto del campo democr¨¢tico pluralista como del socialista merece que transcribamos dos:

Alemania Federal. Art¨ªculo 67 de la Constituci¨®n: la desconfianza al canciller federal por el Parlamento no puede plantearse sino mediante la elecci¨®n por mayor¨ªa de un sucesor. El presidente de la Rep¨²blica debe nombrar nuevo canciller al que resulte electo.

El voto de censura y el sistema de partidos

El voto de censura constructivo previsto por el art¨ªculo 67 de la ley federal de Bonn de 1949 - y que hemos transcrito- y de la Constituci¨®n de Suecia, en sus art¨ªculos 35 y 107, amalgamados entre s¨ª, han decantado el art¨ªculo 91 del anteproyecto, que tan s¨®lo es viable en el marco de un sistema de pluralismo pol¨ªtico moderado, como dir¨ªa G. Sartori. Y no tiene cabida en el sistema bipartidista brit¨¢nico porque uno de los dos partidos es el ganador en las elecciones y otro el perdedor. El primero accede al Poder y el otro ejerce la funci¨®n de la oposici¨®n al Gobierno de su Majestad. Ni tampoco tiene cabida, su inserci¨®n, en el contexto de un sistema multipartidista porque en ¨¦l los partidos -muchos y con programas. muy dispares- f¨¢cilmente se podr¨¢n poner de acuerdo en lo negativo pero no en lo positivo. De ah¨ª que el Gobierno en funciones -al no ponerse de acuerdo los m¨²ltiples y antit¨¦ticos partidos en qui¨¦n deber¨¢ ser el sucesor- ganar¨¢ en estabilidad pero, por otro lado, como s¨ª se habr¨¢n puesto de acuerdo en lo negativo contra el Gobierno -porque esto es lo f¨¢cil y c¨®modo a la vez- estos partidos, al ejercer una constante funci¨®n obstruccionista al Gobierno -o al menos se presume- impedir¨¢n el ejercio eficaz de la funci¨®n de Gobierno: el Gobierno habr¨¢ ganado en estabilidad lo que habr¨¢ perdido en funcionalidad y operatividad.

En consecuencia, el voto de censura constructivo previsto en el anteproyecto s¨®lo cabe en el marco de un pluralismo pol¨ªtico moderado, en el que, por la poca diferencia existente entre los programas de los partidos, f¨¢cilmente ¨¦stos se podr¨¢n poner de acuerdo en lo negativo y en lo positivo encontrando un sucesor al canciller en crisis. Pr¨¢ctica que viene comprob¨¢ndose, v. gr., en Alemania Federal.

El Gobierno y las Cortes en, el anteproyecto, hoy

La ponencia constitucional, tras dar tres lecturas dedicadas al borrador constitucional, lo han pasado ya a la comisi¨®n constitucional (16-11-77).

El sistema previsto de voto de censura como futuro medio de control parlamentario no se ajusta a la realidad socio-pol¨ªtica espa?ola, pues en Espa?a hoy tan s¨®lo cabe el multipartidismo. ?Por qu¨¦? Porque tanto el bipartidismo brit¨¢nico como el pluralismo pol¨ªtico moderado, como es el caso de Alemania, s¨®lo es posible pregia existencia de una estratificaci¨®n social m¨¢s o menos igualitaria. Los partidos como trasunto de los intereses de clase reflejar¨¢n, l¨®gicamente, la naturaleza de la citada estratificaci¨®n social. A una estratificaci¨®n social nivelada o igualada se decantar¨¢ un pluralismo pol¨ªtico moderado en el que los programas de cada uno de los partidos ser¨¢n an¨¢logos y sus diferencias cabr¨¢n en un papel de fumar. Por el contrario, a una sociedad con clases sociales antag¨®nicas, el sistema de partidos, trasunto del mismo, estar¨¢ traspasado de ideolog¨ªas y programas antit¨¦ticos. En el marco de una sociedad as¨ª estratificada ser¨¢ disfuncional el sistema de pluralismo pol¨ªtico moderado. Lo que es funcional para un pa¨ªs puede ser disgregador en otro.

En conclusi¨®n el voto de censura prevista en el anteproyecto constitucional no es viable en nuestro actual sistema de partidos y, adem¨¢s, elimina el gran juego moderador que los peque?os partidos puedan dar, ya que quiz¨¢ sin sus votos parlamentarios no se podr¨¢n conseguir mayor¨ªas gubernamentales indispensables para que los Gobiernos, surgidos s¨ª de una mayor¨ªa simple, puedan gobernar eficazmente, cosa que no lograr¨ªan si no contaran con mayor¨ªas en el seno del Congreso.

Otras consideraciones podr¨ªamos hacer en torno a los requisitos exigidos para que triunfe una moci¨®n de censura, a saber: el art¨ªculo 91 en su apartado primero y segundo dice:

1. El Congreso de Diputados exige la responsabilidad pol¨ªtica del Gobierno mediante la adopci¨®n por mayor¨ªa absoluta de la moci¨®n de censura.

2. La moci¨®n de censura deber¨¢ ser propuesta al menos por la d¨¦cima parte de los diputados y habr¨¢ de incluir un candidato a la presidencia del Gobierno, que se entender¨¢ elegido en caso de que el Congreso adoptase la moci¨®n. N

uestras preguntas se reducen a esto: ?La mayor¨ªa absoluta... exigida es la de la totalidad de los miembros que integran el Congreso de Diputados o la mitad m¨¢s uno de los miembros presentes en el hemiciclo del Congreso? Ser¨ªa conveniente concretar -opinamos- este punto, porque de no hacerlo se podr¨ªan derivar consecuencias interpretativas futuras y funestas para el recto funcionamiento de la C¨¢mara de Diputados , y que consideraremos en otro art¨ªculo.