Musgrave y la reforma fiscal espa?ola

Inspector financiero y tributarioMaster en Derecho por Harward

Recientemente se ha invocado la autoridad acad¨¦mica del profesor Musgrave de la Universidad de Harward, para censurar -con base doctrinal - la reforma de la imposici¨®n directa que se ha acometido en Espa?a.

Los argumentos que se barajan suelen acusar, al aumento de presi¨®n fiscal, como retardador del desarrollo; en una aproximaci¨®n simplificada, esta clase de argumentos son poco menos que dogm¨¢ticos. Lo que realmente est¨¢ en juego es la progresividad del sistema fiscal y su efecto sobre la concentraci¨®n econ¨®mica en cuanto fuente de poder pol¨ªtico.

Hay que reconocer, que en esta materia, la posici¨®n conservadora espa?ola ha sido, por causas hist¨®ricas, mucho m¨¢s resistente a la evoluci¨®n social que sus correlativas occidentales. Pero el reciente cambio pol¨ªtico ha tenido una trascendencia social sustantiva y ello no pod¨ªa dejar de afectar a la fiscalidad. As¨ª, dice Musgrave en sus debatidos Sistemas Fiscales, que el tr¨¢nsito de un r¨¦gimen pol¨ªtico autoritario a otro democr¨¢tico, ensancha inevitablemente el ¨¢mbito del sector p¨²blico (p¨¢gina 86 de la edici¨®n inglesa).

El concepto de renta

Con cierto confusionismo se ha intentado argumentar, tambi¨¦n, sobre la noci¨®n de renta a efectos fiscales. Esta noci¨®n no es insensible a las valoraciones pol¨ªticas; Simons, en 1938, al delimitar la noci¨®n incremental de renta, aceptada posteriormente por Musgrave, reconoce de entrada la sustancia pol¨ªtica del tema: la renta es objeto de gravamen porque se cumplen dos fines pol¨ªticos primordiales: el control econ¨®mico y la reducci¨®n de desigualdades (Personal Income Taxation, 193 8, p¨¢gina 41).

La fuerza pol¨ªtica del tema se manifiesta siempre que, en cualquier pa¨ªs occidental, se plantea la oportunidad de una reforma tributaria; dif¨ªcilmente pueden producirse novedades en Espa?a a prop¨®sito de nuestra reforma, en cuanto a las reacciones pol¨ªticas que con ella se suscitan.

La noci¨®n de renta incremental que se intenta incorporar en el esquema espa?ol, es un concepto te¨®rico-normativo; requiere la integralidad de una base imponible para orientar la pol¨ªtica fiscal, y se basa en la noci¨®n de capacidad de pago, en ¨²ltimo t¨¦rmino valoraci¨®n social, para articular la progresividad; su condici¨®n de ideal no le priva de validez, y sin tales referencias, hoy no es posible articular un sistema fiscal basado en la tribulaci¨®n personal predominante.

Reconocido este valor, lo que las legislaciones incorporan es la renta realizada, como la denomina Goode, es decir, la integrada fundamentalmente en forma de flujo monetario (o, en especie) en retribuci¨®n al trabajo y al capital, m¨¢s la procedente de la enajenaci¨®n de activos (ganancia de capital).

Cuando el esquema espa?ol recoge normativamente la noci¨®n incremental, no cierra el paso a las opciones de ?pol¨ªtica fiscal?, en aras de las fuerzas en juego, y m¨¢s por razones de coyuntura que de estructura; as¨ª se establecen discriminaciones preferenciales entre rentas por su origen, trabajo o capital, seg¨²n la valoraci¨®n dominante; respecto de estas ¨²ltimas se concede trato de favor a determinadas rentas invertidas, o a las procedentes de ciertas inversiones, o a las mismas ganancias de capital. A pesar del concepto normativo, el impuesto sobre la renta tiende de hecho, a aproximarse a un gravamen sobre la renta gastada, pero ?por qu¨¦ dar peor trato a las rentas del trabajo?; favorecer el desarrollo ?requiere dejar fiscalmente impune a la ganancia especulativa?

Adem¨¢s, cualquier preferencia, y son m¨¢s las del capital, es una t¨¦cnica fiscal incorrecta porque no internaliza el correspondiente coste presupuestario (Surrey).

Ahorro p¨²blico, ahorro privado

Tampoco debe olvidarse que el Estado debe procurar ahorro p¨²blico por v¨ªa preferentemente fiscal, y as¨ª dice Musgrave: ?Una visi¨®n realista del sistema capitalista moderno presupone, en consecuencia, m¨¢s ahorro p¨²blico que privado? (p¨¢gina 30). En este punto conviene valorar esa parte del ahorro que se hace a costa del sector privado, de su consumo o de su ahorro; en un momento dado los intereses de un inversor y del sector p¨²blico no tienen por qu¨¦ identificarse inmediata mente; el particular crea puestos de trabajo, pero al invertir atiende considerablemente el ahorro de empleo; el Estado debe procurar que, en circunstancias de paro, las inversiones absorban cantidades crecientes de desempleo, y tales inversiones puede que no sean las que inmediatamente renten al sector privado.

En 1963, en pr¨¢cticas profesionales en Holanda, recuerdo que algunos holandeses me comentaban c¨®mo ellos, en comparaci¨®n a sus vecinos comunitarios belgas, pagaban m¨¢s impuestos y ten¨ªan un nivel de renta per c¨¢pita disponible inferior, pero, en contrapartida, sus obras p¨²blicas y sus prestaciones asistenciales eran envidiables; la ense?anza, incluso los l¨¢pices de los ni?os en escuelas confesionales, eran gratuitos; en 1974 Holanda aventaja en productividad a Gran Breta?a, Italia, Alemania, Francia y B¨¦lgica (Times, 28 de septiembre de 1977), duplicando el valor a?adido bruto por hora-hombre, en fabricaci¨®n, a Gran Breta?a. En este mismo a?o, los tributos representaban el 45,2 % del PNB holand¨¦s, con un promedio, del 39,2% para los pa¨ªses europeos industrializados y el 18,8% en el caso de Espa?a. La imposici¨®n sobre la renta personal era el 25 % en Dinamarca, el 12,5 % en Holanda y Gran Breta?a, y el 2,4% en Espa?a, siempre en relaci¨®n al PNB. La proporci¨®n de impuestos indirectos en los pa¨ªses industriales de Europa era el 6,5

Como componentes del sistema fiscal, la tributaci¨®n personal sobre la renta era el 30 % de los ingresos fiscales de los mencionados pa¨ªses, frente al 12,9 % de Espa?a; la Seguridad Social era el 26,1% frente al 44,7 % espa?ol, el ¨ªndice m¨¢s elevado de la OCDE (estad¨ªsticas de la OCDE sobre presi¨®n fiscal, 1965-1974).

Las cifras hablan por s¨ª solas, pero detr¨¢s de ellas debe buscarse un componente de bienestar colectivo, de sanidad, urbanismo y educaci¨®n, que en gran medida han sido posibles por el Impuesto sobre la Renta, y que indudablemente revierten multiplic¨¢ndose al sector privado, incapaz de atender directamente estos bienes p¨²blicos; la demanda de esta clase de bienes es hoy agobiante en Espa?a; argumentar que en el pasado inmediato se han utilizado en forma dudosa los fondos p¨²blicos, es dudar del significado mismo de la democracia que ahora se intenta consolidar y de sus instrumentos decisorios y de control.

Equidad y pol¨ªtica fiscal

Tampoco debe desconocerse la finalidad redistribuitiva del sistema; ciertamente la progresividad fiscal queda -en la pr¨¢ctica- lejos de sus ideales pol¨ªticos, pero hoy se piensa que la funci¨®n redistributiva opere, en gran medida, a trav¨¦s del presupuesto, por medio de un gasto p¨²blico financiado por una fiscalidad lo menos regresiva posible.

La aparente contradicci¨®n equidad-crecimiento, hoy tambi¨¦n, parece inexacta: una distribuci¨®n m¨¢s justa de los bienes favorece el desarrollo, y en tal direcci¨®n se ha manifestado el pensamiento de Meade, reciente Nobel de Econom¨ªa.

De todas formas, estas opciones no pasan de ser materia pol¨ªtica; ninguna escuela de filosof¨ªa fiscal desconoce que la casualidad entre un ¨®ptimo (capacidad de pago o beneficio) y la realidad es inarticulable cuantitativamente (no bridge); es necesaria una votaci¨®n pol¨ªtica de las preferencias, m¨¢s o menos sensata como toda tarea humana, que se pronuncie mayoritariamente sobre prioridades de gasto y criterios distributivos.

Cualquier valoraci¨®n subjetiva del tema debe basarse en la realidad; las ¨²ltimas estimaciones estad¨ªsticas de distribuci¨®n de rentas en Espa?a (Alcaide) muestran que una minor¨ªa controla proporciones desmesuradas de rentas anuales computadas monetariamente; y que desde 1964, en que entr¨® en vigor el sistema fiscal actual, la distribuci¨®n ha empeorado; los patrimonios, como ocurre en pa¨ªses de tradici¨®n pol¨ªtica m¨¢s progresista, pueden encontrarse en una situaci¨®n distributiva escandalosa para una valoraci¨®n ¨¦tica (el 10% de la poblaci¨®n con el 50% de la riqueza en Francia y Estados Unidos, o el 60% en Gran Breta?a); las rentas del capital corresponden casi exclusivamente a los niveles superiores de renta, para los que representa una proporci¨®n de ingreso muy superior respecto de las rentas del trabajo en Estados Unidos (Musgrave). Podemos intuir cu¨¢l ser¨¢ la situaci¨®n en Espa?a.

La reforma fiscal, como toda opci¨®n pol¨ªtica, ser¨¢ moderada para unos porque respeta este punto de partida, y revolucionaria para otros, porque intenta que los procesos econ¨®micos de distribuci¨®n de rentas y patrimonio reduzcan su inexorable marcha a favor de la acumulaci¨®n.

Por ¨²ltimo, propugnar imposici¨®n indirecta, en lugar de directa, es defender un gravamen impersonal sobre consumos y sobre masas salariales; t¨¦cnicamente es mucho m¨¢s dif¨ªcil de administrar un impuesto progresivo indirecto; la fiscalidad indirecta puede ser inflacionaria, perturbadora y determinante de paro; su incorporaci¨®n a los precios dificulta la exportaci¨®n, y su distribuci¨®n suele ser regresiva; como alternativa radical no puede ser peor; la tendencia es que el sector p¨²blico se financie fiscalmente, cada vez m¨¢s, de impuestos directos; esta es la situaci¨®n del ¨¢rea comunitaria en relaci¨®n con la Seguridad Social, que llega a alcanzar un 80% de financiaci¨®n presupuestaria (sobre todo directa) en Dinamarca.

Posiciones pol¨ªticas

En conclusi¨®n, la resistencia al cambio fiscal, como exponente de una valoraci¨®n, sirve para definir las posiciones de individuos y de grupos y para ilustrar sobre sus estimaciones pol¨ªticas y ¨¦ticas en tomo a los procesos distributivos de la riqueza.