La iniciativa popular y el refer¨¦ndum

Profesor agregado de Teor¨ªa del Estado y Derecho Constitucional de la Universidad ComplutenseEl refer¨¦ndum es una instituci¨®n que admite m¨²ltiples variedades, que puede servir para fines muy diversos y aun contradictorios y que ha sido defendida y criticada en funci¨®n de numerosos y encontrados argumentos. Originalmente fue ideada con la intenci¨®n de conciliar la teor¨ªa russoniana de la soberan¨ªa popular con las exigencias pr¨¢cticas del Gobierno moderno, reconoci¨¦ndose que la soberan¨ªa no puede delegarse y que, por tanto, la asamblea legislativa se limita a ?discutir, componer y redactar? la ley correspondiendo al pueblo su aprobaci¨®n que, normalmente, se entiende acordada si no ejerce su derecho de veto y que s¨®lo, excepcionalmente, debe ser expresa.

Durante el siglo XIX, la defensa del refer¨¦ndum y la iniciativa popular constituy¨® una forma de cr¨ªtica al r¨¦gimen representativo, bien porque se considerase que ¨¦ste, identificado con los intereses burgueses, equival¨ªa a la negaci¨®n de la democracia, bien porque se entendiese que los representantes individualmente o los partidos que impulsaban su elecci¨®n antepon¨ªan sus intereses al inter¨¦s general. El reconocimiento al pueblo de la titularidad de la soberan¨ªa se ve¨ªa vac¨ªo de significado al ser los omn¨ªmodos parlamentos quienes realmente la ejerc¨ªan y, por lo com¨²n, en inter¨¦s de la clase social que, efectivamente, representaban.

Significaci¨®n muy diferente

Con la generalizaci¨®n del sufragio universal, la racionalizaci¨®n del r¨¦gimen parlamentario y el protagonismo alcanzado dentro de ¨¦l por los partidos de masas, las instituciones de democracia semidirecta, como la iniciativa popular y el refer¨¦ndum, adquieren en nuestro tiempo una significaci¨®n muy diferente. Ni tiene ya sentido exigir su constitucionalizaci¨®n en base a las exigencias de la teor¨ªa democr¨¢tica, ni tiene sentido seguir discutiendo, como se hizo a principios de Siglo, si esas instituciones son o no l¨®gicamente compatibles con el sistema parlamentario. De lo que se trata ahora es de saber en qu¨¦ medida y dentro de qu¨¦ l¨ªmites esas instituciones pueden servir para mejorar o entorpecer el funcionamiento regular del sistema.

As¨ª, por ejemplo, el refer¨¦ndum de 1973 con que se decidi¨® en Inglaterra la entrada en el Mercado Com¨²n permiti¨® resolver. en ¨²ltima instancia, un problema de imposible soluci¨®n por los mecanismos ordinarios con que opera el parlamentarismo brit¨¢nico. Ante la divisi¨®n de la opini¨®n p¨²blica, de cada uno de los partidos e incluso del mismo Gabinete no hubiera sido posible zanjar la cuesti¨®n ni mediante un voto en la C¨¢mara, ni mediante la celebraci¨®n de nuevas elecciones. El recurso al refer¨¦ndum se hac¨ªa, pues, inexcusable. En Francia, en cambio, la pr¨¢ctica del refer¨¦ndum, bajo la ¨¦gida golista, casi como si se tratase de una t¨¦cnica ordinaria de gobierno, contribuy¨® temporal, pero decisivamente, a desprestigiar las instituciones b¨¢sicas del r¨¦gimen pluralista, como son los partidos y el Parlamento. Finalmente, en Italia, el refer¨¦ndum, por iniciativa popular para la abrogaci¨®n de las leyes, ha cumplido tambi¨¦n una funci¨®n positiva, permitiendo, por un lado, a las minor¨ªas expresar su disconformidad con algunas decisiones parlamentarias y reforzando, por otro, la legitimidad de tales decisiones al verse refrendadas por el voto popular.

Rito econ¨®micamente costoso

Sorprende, por todo ello, la ligereza y falta de matizaciones que ha caracterizado la discusi¨®n de estas instituciones en la Comisi¨®n Constitucional del Congreso, que ha eliminado del anteproyecto el refer¨¦ndum ?a la italiana?, que en ¨¦l se contemplaba manteniendo tan s¨®lo una f¨®rmula de refer¨¦ndum ?a la inglesa? adem¨¢s del refer¨¦ndum para sancionar la revisi¨®n de la Constituci¨®n en el que la participaci¨®n popular se reducir¨¢ a ratificarlo ya hecho por las Cortes, pr¨¢cticamente sin posibilidad de oponerse, por lo que resultar¨¢ un rito tan costoso econ¨®micamente como pol¨ªticamente gratuito.

Sorprende, desde luego, que el PCE, con la palabra, y el PSOE, con el silencio, hayan mostrado su desconfianza hacia el pueblo, con el que pretenden identificarse, y que los parlamentarios comunistas hayan argumentado con el mayor de los simplismos que el refer¨¦ndum por iniciativa popular para la abrogaci¨®n de las leyes s¨®lo servir¨¢ para frenar la legislaci¨®n progresiva de las Cortes, como si no pudiera servir tambi¨¦n para lo contrario y como s¨ª, en todo caso, las Cortes no debieran ajustarse a los deseos de la voluntad popular cualquiera que sea su significado ideol¨®gico y pol¨ªtico.

Las razones fundamentales

Es cierto que esas pr¨¢cticas de democracia directa a la italiana podr¨ªan eventualmente comportar ciertos riesgos para la consolidaci¨®n del pluralismo democr¨¢tico al poner en manos de los grupos extraparlamentarios y de los radicalismos nacionalistas un instrumento de considerable fuerza, pero si as¨ª se piensa as¨ª deber¨ªa haberse dicho, dejando constancia de que esas y no otras eran las razones fundamentales para prescindir de un mecanismo susceptible de ser utilizado, de una parte, para ofrecer a las minor¨ªas la protecci¨®n que en ning¨²n punto de la Constituci¨®n se les garantiza, y, de otra, para colocar a los partidos en el lugar que les corresponde, pues seg¨²n el art¨ªculo sexto del anteproyecto son instrumento fundamental, pero no exclusivo de la participaci¨®n pol¨ªtica. La democracia no consiste s¨®lo en hacer las cosas de determinada manera, sino en exponer p¨²blicamente tambi¨¦n las verdaderas razones que explican cada decisi¨®n.

Refuerzo de los partidos parlamentarios

La que acaba de adoptar la Comisi¨®n Constitucional del Congreso, al eliminar el refer¨¦ndum a la italiana, contribuir¨¢, por una parte, a reforzar la posici¨®n de los partidos parlamentarios, pero, sobre todo, a favorecer la tendencia al bipartidismo o, al menos, al predominio de los dos grandes partidos. Ello explica la oposici¨®n de UCD a introducir el refer¨¦ndum de abrogaci¨®n y el silencio de los socialistas, as¨ª como la actitud favorable de Alianza Popular, consciente de que la amenaza de movilizaciones populares por v¨ªa del refer¨¦ndum podr¨ªa constituir para los partidos menores un importante instrumento de presi¨®n parlamentaria. El hecho de que el PCE no se alineara en esta ocasi¨®n con el otro partido minoritario y se opusiera, en cambio, a la constitucionalizaci¨®n del refer¨¦ndum parece, en principio, contradictorio con sus intereses de partido y con sus conocidas posiciones en contra del bipartidismo, pero tal vez revele, a sensu contrario, la sinceridad de sus planteamientos eurocomunistas, su decidida vocaci¨®n parlamentaria y su renuncia global a la movilizaci¨®n pol¨ªtica de las masas populares.