Necesidad de un respaldo presupuestario y financiero acorde con las necesidades reales

Las personas que firman este trabajo, que se publicar¨¢ en tres cap¨ªtulos, dirigen desde hace quince meses el Ministerio de Obras P¨²blicas y Urbanismo. Tratan de exponer de forma clara, sistem¨¢tica y resumida la pol¨ªtica del MOPU en esas materias a corto y medio plazo. Pol¨ªtica que se inscribe en las declaraciones program¨¢ticas de Uni¨®n de Centro Democr¨¢tico.Este programa de pol¨ªtica de suelo y vivienda que, en opini¨®n de los firmantes, ofrece soluciones globales a los problemas planteados, requiere el respaldo de una pol¨ªtica presupuestaria y financiera acorde con las necesidades reales, presentes y futuras, de este programa de actuaci¨®n.

Por otra parte, es necesario recalcar que esta pol¨ªtica forma parte de un conjunto m¨¢s amplio que, inserto en un marco global de ordenaci¨®n del territorio, constituye la pol¨ªtica del Ministerio de Obras P¨²blicas y Urbanismo. En ella imperan consideraciones de eficacia en la asignaci¨®n del gasto p¨²blico, mediante una previa definici¨®n de programas prioritarios y un importante esfuerzo de gesti¨®n para optimizar la utilizaci¨®n de recursos presupuestarios cada vez m¨¢s escasos en t¨¦rminos reales.

Pol¨ªtica de suelo

Las importantes transformaciones de la econom¨ªa espa?ola en las ¨²ltimas d¨¦cadas han afectado profundamente a los asentamientos humanos, produci¨¦ndose un despoblamiento de las zonas rurales y cre¨¢ndose una presi¨®n muy importante sobre las zonas urbanas. Estas tensiones han conducido a aumentos importantes de los precios del suelo, cre¨¢ndose fuertes presiones especulativas y una tendencia a la utilizaci¨®n del suelo como instrumento de atesoramiento, desvi¨¢ndolo de su uso natural y conduciendo a una escasez artificial de suelo urbano.

Por otra parte, el crecimiento de las ciudades ha sido an¨¢rquico, Carente de planificaci¨®n y, en muchas ocasiones, sin los equipamientos m¨ªnimos necesarios. La apropiaci¨®n de las plusval¨ªas ha sido casi siempre privada y destinada a enriquecer al titular del suelo y no a dotar a ese suelo de equipamientos. Como consecuencia de este c¨²mulo de circunstancias, el estado de abandono de buena parte de nuestras ciudades es notorio.

Los objetivos de la pol¨ªtica de suelo resultan del an¨¢lisis anterior y pueden resumirse en tres:

Garantizar una disponibilidad suficiente de suelo debidamente urbanizado en la forma el tiempo y las circunstancias que defina el planeamiento urban¨ªstico que deber¨¢ reflejar las necesidades, prioridades y deseos locales.

- Reducir el precio de ese suelo, intentando eliminar el componente puramente especulativo, remunerando en cambio adecuadamente la gesti¨®n y la inversi¨®n urbanizadora.

- Distribuir equitativamente los aumentos de valor resultantes de la gesti¨®n p¨²blica y del planeamiento apropiado para la colectividad una parte importante del remanente del plusvalor que no sea impunible a la actuaci¨®n del titular del suelo.

Una pol¨ªtica de suelo debe partir de premisas que reflejen lo m¨¢s de cerca posible la actual realidad urban¨ªstica. Entre ellas destacan las siguientes:

- Existe en Espa?a suelo calificado en cantidad ampliamente suficiente para permitir la expansi¨®n previsible de las ciudades. Esta constataci¨®n resulta de los inventarios de suelo y de planeamiento realizados por el Ministerio de Obras P¨²blicas y Urbanismo en aplicaci¨®n de los pactos de la Moncloa. Pero dicho estudio demuestra tambi¨¦n que ese suelo no constituye todav¨ªa un soporte id¨®neo para la construcci¨®n de viviendas y equipamientos.

- Una de las principales razones por las que esto ocurre es la falta de capacidad de gesti¨®n urban¨ªstica, a todos los niveles. Una centralizaci¨®n excesiva condujo en el pasado a crear cuellos? de botella en el planeamiento a nivel de la Administraci¨®n central, pero las actuales insuficiencias en los medios de planeamiento y gesti¨®n de la Administraci¨®n provincial y local no permiten que los esfuerzos de descentralizaci¨®n efectuados sean realmente eficaces. En lo que compete al sector privado, la gesti¨®n se ve frecuentemente frenada, aparte de por razones especulativas, por la dificultad de reunir en una sola iniciativa la titularidad del suelo, los recursos de inversi¨®n urbanizadora y los conocimientos necesarios para llevarla a cabo.

- El actual marco legislativo hace que la titularidad del suelo otorgue derecho a la apropiaci¨®n de los aumentos de valor originados por la calificaci¨®n urban¨ªstica e incluso por las expectativas de dicha calificaci¨®n.

-Dichas expectativas, unidas a la escasez de recursos de las administraciones locales para incidir en el mercado y al contexto econ¨®mico que se ha caracterizado por una carencia de activos financieros rentables a largo plazo, han conducido a que el suelo sea en nuestro pa¨ªs uno de los activos de m¨¢s alta rentabilidad, lo que a su vez ha enrarecido a¨²n m¨¢s la oferta, provoc¨¢ndose a menudo situaciones t¨¢citamente oligopol¨ªsticas.

- El resultado final de este proceso es que resulta a menudo m¨¢s rentable mantener el suelo en estado no apto para construcci¨®n de viviendas, limit¨¢ndose a utilizarlo como activo y a apropiarse el plusvalor en lugar de efectuar la compleja y costosa labor de llevar el planeamiento hasta sus ¨²ltimas fases y efectuar las inversiones en urbanizaci¨®n necesarias.

Marco para una nueva pol¨ªtica de suelo

Partiendo de estas premisas, la labor del Ministerio de Obras P¨²blicas y Urbanismo se ha centrado en dos ejes principales de actuaci¨®n.

- Mejorar y ampliar la capacidad de gesti¨®n del sector p¨²blico, agiliz¨¢ndola y descentraliz¨¢ndola.

- Modificar o completar la normativa legal vigente en los casos en que ¨¦sta resulta inadecuada para satisfacer los objetivos antes mencionados.

A continuaci¨®n se describen brevemente las principales actuaciones en curso o programadas que corresponden a los objetivos enunciados anteriormente.

Disponibilidad de suelo. Intensificaci¨®n del esfuerzo de planeamiento. A pesar de las dificultades presupuestarlas, se ha cuadruplicado en 1979 el presupuesto de planteamiento de la Direcci¨®n General de Urbanismo. Se han Firmado convenios con m¨¢s de la mitad de las Diputaciones Provinciales espa?olas, fijando objetivos y normas para la contrataci¨®n del planeamiento y concediendo subvenciones estatales. A nivel central se ha acelerado la tramitaci¨®n de expedientes de planeamiento, reduci¨¦ndose en un 50% el n¨²mero de casos pendientes de resoluci¨®n. En Coplaco, el n¨²mero. de casos por resolverse ha reducido en un 90%.

Mejora en la calidad del planeamiento. La publicaci¨®n del reglamento de planeamiento de la ley del Suelo permitir¨¢ contribuir de modo importante mejorar la calidad del nuevo planeamiento y a la transformaci¨®n del antiguo. A ello contribuyen tambi¨¦n normas de menor rango, como las seis instrucciones y los manuales de financiaci¨®n de planeamiento que han sido circulados por la Direcci¨®n General de Urbanismo. Se encuentran adem¨¢s en preparaci¨®n diversas instrucciones sobre distintos aspectos del planeamiento tendentes a establecer, mejorar y unificar los criterios urban¨ªsticos y su aplicaci¨®n, evitando la devoluci¨®n o denegaci¨®n de planes y expedientes que presentan deficiencias corregibles.

Mejoras en la gesti¨®n del sector privado. La publicaci¨®n del Reglamento de Gesti¨®n de la ley del Suelo favorecer¨¢ la actuaci¨®n del sector privado, definiendo m¨¢s claramente el marco en el que se desenvuelve. Igualmente, el Reglamento de Disciplina Urban¨ªstica permitir¨¢ que las actuaciones del sector privado se controlen con m¨¢s rigor, todo ello en un esp¨ªritu de facilitar aquellas que sean leg¨ªtimas e impedir aquellas que no lo sean.

Potenciaci¨®n de la gesti¨®n p¨²blica del suelo. Dadas las actuales deficiencias en este campo, se ha hecho un esfuerzo muy importante de reforma institucional y de organizaci¨®n. Entre las medidas adoptadas figuran la reforma de las comisiones provinciales y de la Comisi¨®n Central de Urbanismo. En una l¨ªnea m¨¢s ejecutiva, las sociedades mixtas de gesti¨®n urban¨ªstica y de urbanizaci¨®n previstas por decretos promulgados en la primavera pasada permitir¨¢n dotar al sector p¨²blico, a nivel provincial o regional, de instrumentos de gesti¨®n eminentemente ¨¢giles y pr¨®ximos a los que han demostrado ampliamente su eficacia en el sector privado. Se espera haber constituido varias sociedades de este tipo antes de fin de a?o, lo que permitir¨¢, una vez que se hayan resuelto los problemas iniciales que surgen necesariamente en toda actuaci¨®n innovadora, que se extienda su creaci¨®n a la mayor parte del territorio espa?ol. Esta actuaci¨®n de tipo institucional se complementa con un esfuerzo constante de informaci¨®n, que se traduce en instrucciones y manuales de la Direcci¨®n General de Urbanismo.

Reformas de la normativa legal. El proyecto de ley de Valoraci¨®n de Suelo y Medidas para la Ejecuci¨®n de Planeamiento constituye un esfuerzo de gran alcance para dotar al sector p¨²blico de los instrumentos legales necesarios para una actuaci¨®n realmente eficaz en aquellos casos en los que el sector privado no se encuentra en condiciones de ejecutar el planeamiento. El proyecto de ley establece un nuevo sistema de ejecuci¨®n del planeamiento llamado de ejecuci¨®n forzosa, que agiliza y aumenta sobre manera la posibilidad de actuaci¨®n p¨²blica sin exigir cuantiosos recursos de inversi¨®n. Se suprime el car¨¢cter prioritario del sistema de compensaci¨®n. Se aumentan los supuestos de expropiaci¨®n, haciendo posible, entre otras, la constituci¨®n de reservas de suelo y se faculta el pago de expropiaciones en aprovechamiento urban¨ªstico, o terrenos, con lo que se desbloquea la limitaci¨®n efectiva que la no disponibilidad de medios econ¨®micos supon¨ªa de hecho para la utilizaci¨®n de ese sistema.

Disminuci¨®n del precio del suelo. Mediante aumento de la oferta. Todas las medidas destinadas a aumentar la disponibilidad de suelo contribuir¨¢n a aumentar la oferta, tanto por parte del sector privado como del sector p¨²blico, y deber¨¢n producir, por tanto, una disminuci¨®n relativa del precio.

Reducir la demanda de nuevo suelo mediante una pol¨ªtica de Conservaci¨®n, rehabilitaci¨®n y, en su caso, remodelaci¨®n del p¨¢tr¨ªmonio existente sobre suelo ya consolidado.

Evitar la demanda extraurban¨ªstica y la retenci¨®n especulativa. Las medidas anteriores no dar¨¢n pleno resultado, a menos que se consiga disminuir radical mente la actual tendencia al ateso rarniento de suelo. En ese aspecto, el reciente decreto-ley sobre ingresos de las corporaciones locales est¨¢ destinado a impulsar la puesta en pr¨¢ctica del impuesto sobre so lares. El proyecto de ley sobre Va loraci¨®n del Suelo, al disminuir las expectativas de apropiaci¨®n de plusval¨ªas deber¨¢ tambi¨¦n producir efectos en el mismo sentido. Sin embargo, es necesario recalcar que ambos dependen directamente de una mayor capacidad de gesti¨®n a nivel local y de la efectividad ¨²ltima de la reforma fiscal en curso. Conviene, asimismo, recordar que no basta desincentivar la inversi¨®n en suelo si no existen oportunidades alternativas de inversi¨®n.

Creaci¨®n, en el planeamiento de determinaciones para la ubicaci¨®n y previsi¨®n de suelo para viviendas de protecci¨®n oficial. Para conceder el m¨¢ximo rango legal a una disposici¨®n que act¨²e en ese sentido se ha introducido una enmienda a la ley de Valoraci¨®n de Suelo que permitir¨¢ dejar reservadas exclusivamente a la edificaci¨®n de v¨ªviendas de protecci¨®n, oficial zonas muy amplias:Al tener ¨¦stas un l¨ªmite m¨¢ximo de precio, esos l¨ªmites incidir¨¢n necesariamente sobre los precios de suelo.

Distribuci¨®n equitativa de los aumentos de valor. Tratamiento uniforme de la fiscalidad y la expropiaci¨®n. Uno de los aspectos m¨¢s negativos del actual sistema expropiatorio era la injusticia distributiva que se produc¨ªa sobre aquel propietario de suelo en quien reca¨ªa la expropiaci¨®n. El proyecto de ley de Valoraci¨®n de Suelo introduce los mismos principios en los casos de gesti¨®n p¨²blica y privada, lo que disminuye considerablemente el grado de discriminaci¨®n que se produce de hecho al iniciar una actuaci¨®n expropiatoria.

Apropiaci¨®n p¨²blica del plusvalor. En ambos casos se considera que la diferencia entre el valor urbarn¨ªstico de un terreno que es esencialmente un valor de mercado, y el valor que corresponder¨ªa a su uso real debe asignarse en gran parte a la colectividad, si no se debe a actuaciones imputables al propietario del terreno, como puede ser un esfuerzo de urbanizaci¨®n y de equipamiento. La propuesta ley de Valoraci¨®n de Suelo parte del principio que la mera calificaci¨®n del suelo, o su equipamiento en infraestructuras costeadas por el sector p¨²blico, no da derecho a la apropiaci¨®n de un plusvalor por parte del propietario del suelo. Ese plusvalor deber¨¢ apropiarse por el sector p¨²blico, sea por la v¨ªa fiscal, sea en el momento de la expropiaci¨®n deduci¨¦ndolo de su valor de mercado. En cambio, todo esfuerzo de promoci¨®n o urbanizaci¨®n se ver¨¢ rebonoc¨ªdo en las valoraciones, tanto fiscales como expropiatorias.

Cesi¨®n de competencias

Resulta evidente de todo lo dicho hasta ahora que la aplicaci¨®n concreta de la pol¨ªtica de suelo aqu¨ª definida s¨®lo puede hacerse con eficacia mediante el m¨¢ximo acercamiento a los problemas concretos de cada municipio, provincia o regi¨®n. Las medidas hasta ahora mencionadas se sit¨²an en un marco institucional en r¨¢pida evoluci¨®n hacia una estructuraci¨®n regional del Estado espa?ol. Esa nueva estructuraci¨®n tiene en el campo de la pol¨ªtica de urbanismo y suelo, implicaciones profundas. La reciente transferencia de competencias, funcionarios y fondos a la Generalidad de Catalu?a es un ejemplo de la actitud del Ministerio de Obras P¨²blicas y Urbanismo, que considera esencial una, descentralizaci¨®n radical para mejorar la gesti¨®n urban¨ªstica en nuestro pa¨ªs.

Sin embargo, es necesario ser consciente de que existen a¨²n serias dificultades en esa v¨ªa. Por una parte, la descentralizaci¨®n no debe limitarse al nivel de las regiones. Es necesario concederles a los municipios y a las comarcas o provincias un papel que debe ser primordial aunque de momento su capacidad est¨¦ limitada-por factores de tipo pol¨ªtico -que s¨®lo se resolver¨¢n cuando se produzcan elecciones a esos niveles-, y por la escasez de recursos presupuestarios propios. Para ser verdaderamente eficaz, la descentralizaci¨®n en materia urban¨ªstica deber¨¢ ir acompa?ada de una reforma igualmente descentralizadora de la Hacienda P¨²blica espa?ola.

El horizonte del urbanismo

Una pol¨ªtica de urbanismo y suelo no produce resultados espectaculares. Al Fin y al cabo nos encontramos en contacto con la ciudad y su desarrollo, es decir, con el entorno de las personas. Por otra parte, es un ¨¢mbito en el que debe estar presente la participaci¨®n social; el establecimiento de un marco correcto en el que act¨²en fuerzas encauzadas y no, descontroladas, y en el que los ciudadanos puedan participar activamente en la definici¨®n del medio en que quieren vivir.

Con tal perspectiva creemos que deben ser entendidas las medidas que estamos adoptando. Partimos de una situaci¨®n l¨ªmite en que la especulaci¨®n y la inexistencia de mecanismos eficaces de actuaci¨®n han producido un urbanismo de baja calidad. Pretendemos crear el marco normativo y el aparato administrativo que sean el soporte de una actuaci¨®n plural y colectiva que pueda producir un urbanismo que responda al objetivo de ser soporte f¨ªsico al desarrollo integral de la persona.