Las incompatibilidades de los funcionarios

Presidente de la Asociaci¨®n Espa?ola de Administraci¨®n P¨²blicaEl tema de las incompatibilidades tiene una importancia seguramente muy superior a lo que se suele creer. Aunque no se haya destacado nunca suficientemente afecta tambi¨¦n, entre otras cosas, nada m¨¢s y nada menos que a la independencia del funcionariado respecto de la esfera de intereses econ¨®micos, cuya compleja trama teje ramales a lo largo y ancho del pa¨ªs e incluso del mundo. Es, por tanto, un acierto que la Constituci¨®n determine la necesidad de regulaci¨®n legal de las incompatibilidades. Lo que hace falta ahora es que el nuevo estatuto de funcionarios aborde la cuesti¨®n con la profundidad que merece, evitando que las incompatibilidades queden abandonadas a su suerte tradicional, corno se hace en los trabajos preparatorios del anteproyecto de estatuto que hasta el momento se ha ido elaborando (m¨¢s o menos silenciosamente) por la Administraci¨®n.

La virtualidad democratizante que una adecuada regulaci¨®n de las incompatibilidades encierra obliga a su consideraci¨®n desde un doble ¨¢ngulo hist¨®rico y pol¨ªtico. Tal regulaci¨®n su pondr¨ªa, hist¨®ricamente, superar una grave deficiencia cr¨®nica en la evoluci¨®n de la legislaci¨®n funcionarial; y, pol¨ªticamente, adoptar una norma que sirva a mantener, en lo posible, la independencia de la funci¨®n p¨²blica ante la instancia econ¨®mica.

Las incompatibilidades y su historia

Las incompatibilidades en las leyes recibieron menci¨®n, y en la pr¨¢ctica, olvido. Constituyen un lugar com¨²n en la instrumentaci¨®n jur¨ªdica de cualquier estatuto funcionarial. Mas el principio r¨ªgido sobre el que en teor¨ªa se asientan, minado por las excepciones, da pronto paso a un fen¨®meno de inversi¨®n de valores. El sencillo sistema de la incompatibilidad desemboca en un complicado orden de compatibilizaciones encerradas con el end¨¦mico bajo nivel de sueldos dentro de un absurdo c¨ªrculo vicioso: ?Como los funcionarios ganan poco, que se dediquen a lo que quieran...? Y todo se reduce a la aprobaci¨®n de unas pr¨¢cticas tolerantes de lo incompatible.

En el estatuto de 1918 se sentaron ya las bases de la regulaci¨®n de las incompatibilidades. Por un lado, se distingui¨® entre la derivada de la imposibilidad f¨ªsica (o evidente) ?de prestaci¨®n de servicios en otras oficinas p¨²blicas o particulares durante el tiempo que deba permanecer el funcionario en el centro o dependencia a que pertenezca?, y la incompatibilidad derivada de la interferencia de intereses (econ¨®micos) por raz¨®n del servicio por parte de los funcionarios en ?agencias de negocios?, o ?en el desempe?o de representaciones? en asuntos que se tramiten en el correspondiente Ministerio, Por otro lado, se comenz¨® a admitir la compatibilizaci¨®n del ejercicio profesional fuera de la Administraci¨®n, previo expediente, sin llegar a citarse expresamente el ejercicio de actividades incompatibles entre las faltas disciplinarias.

La todav¨ªa vigente ley de Funcionarios, de 1964 (recogiendo el antecedente del decreto ley de 13 de mayo de 1055), no representa ning¨²n adelanto sustancial sobre el estatuto del 18. No s¨®lo insiste en la l¨ªnea tolerante, regulando los expedientes de compatibilizaci¨®n, sino que liberaliza el ejercicio de la profesi¨®n, cuyo t¨ªtulo hubiera habilitado para el ingreso en la Administraci¨®n (sin darse cuenta de que justamente en la dualidad de campos de actuaci¨®n en base a un solo y mismo t¨ªtulo, estriba la fuente originaria de las situaciones incompatibles). Por lo dem¨¢s, mantiene los dos tipos de incompatibilidad arriba apuntados y tipifica como falta grave (no llega a muy grave) el ejercicio de actividades incompatibles.

Actividad econ¨®mica e incompatibilidades

Hablando en t¨¦rminos de gran generalidad, con el neocapitalismo, segunda de las formas que hist¨®ricamente reviste el Estado industrial, seg¨²n Duverger, se aclara para algunos qui¨¦nes sean los ¨®rganos rectores de la actividad econ¨®mica. ?Los bancos y las sociedades financieras -dice el profesor franc¨¦s- tienen un papel esencial en esta organizaci¨®n; por las participaciones que adquieren en las empresas se convierten en ¨®rganos dirigentes de la econom¨ªa.? El fortalecimiento del sector p¨²blico (sociedades nacionalizadas, provincializadas, municipalizadas) y la multiplicidad de sus encuentros con el sector privado (econom¨ªa mixta) no pueden empa?ar la realidad de una subordinaci¨®n f¨¢ctica a los intereses determinantes de las socializaciones de las p¨¦rdidas y de las privatizaciones de las rentas.

El papel que en estas conexiones de intereses p¨²blicos-privados desempe?e el aparato burocr¨¢tico puede ser, naturalmente, de gran importancia. ?La relaci¨®n entre la fracci¨®n hegem¨®nica del capital monopolista y el aparato de Estado? constituye tema de estudio para autores como Galbraith, en su an¨¢lisis del nuevo Estado industrial. Y nadie pone en duda las concomitancias apreciadas en tiempos pasados entre la nobleza territorial y las claves del poder del sistema ingl¨¦s o entre la burocracia corporativista y el capital monopolista de algunos Estados europeos.

En tanto en cuanto las conexiones de intereses econ¨®micos-pol¨ªticos afecten al funcionariado se estar¨¢ ante lo que puede y debe de constituir la materia propia a regular y conjurar por un sistema legal de incompatibilidades, adaptado a la circunstanciaci¨®n de un moderno Estado democr¨¢tico. Se estima ciertamente importante que el estatuto de funcionarios haga referencia al tipo de incompatibilidades derivado del hecho de que los servidores de la cosa p¨²blica carezcan del don de ubicuidad y no puedan trabajar en dos sitios distintos con el mismo horario. Se considera igualmente racional que, por evidentes limitaciones humanas, se proh¨ªba desempe?ar m¨¢s de un cargo p¨²blico (?varios? cargos es lo que a la letra prohibe el art¨ªculo 84 de la vigente ley de Funcionarios), y ambas medidas son adem¨¢s particularmente importantes en un momento en que el sector laboral de un pa¨ªs est¨¦ sacudido por el fen¨®meno del desempleo. Pero a la hora de proveer a los mecanismos que tiendan a garantizar la neutralidad de la acci¨®n estatal estos dos ¨²ltimos aspectos pierden relevancia frente a la necesidad de salir al paso de las situaciones de incompatibilidad derivadas de las conexiones con la instancia econ¨®mica a las que arriba se ha hecho alusi¨®n.