Reserva de competencias de las comunidades aut¨®nomas en pol¨ªtica econ¨®mica

Catedr¨¢tico de Derecho Administrativo

Aunque no de manera muy precisa, como ha ocurrido en general con todo el t¨ªtulo VIII, la Constituci¨®n parece haberse preocupado de evitar la fragmentaci¨®n del territorio nacional en tantos espacios econ¨®micos como territorios organizados en r¨¦gimen de comunidad aut¨®noma.

1. En el b¨¢sico art¨ªculo 139-2 proh¨ªbe de manera formal que puedan dictarse por cualquier autoridad del Estado o de las comunidades ?medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulaci¨®n y establecimiento de las personas y la libre circulaci¨®n de los bienes en todo el territorio espa?ol?.

2. En el art¨ªculo 13 1, el Estado se reserva la planificaci¨®n de la actividad econ¨®mica, no imponi¨¦ndosele mas que tomar en consideraci¨®n ?las previsiones que le sean suministradas por las comunidades aut¨®nomas?.

Pero, simult¨¢neamente, los art¨ªculos 148 y 149 admiten cierto papel a las comunidades aut¨®nomas en materia econ¨®mica. As¨ª, el art¨ªculo 148, 13.?: ?Fomento del desarrollo econ¨®mico de la comunidad aut¨®noma dentro de los objetivos marcados por la pol¨ªtica econ¨®mica nacional?; actuaci¨®n en materia de ordenaci¨®n de cr¨¦dito, banca y seguros por debajo de las ?bases? cuya formulaci¨®n se reserva el Estado (art¨ªculo 149, 11.?) . Lo mismo, parece, en materia de Seguridad Social (149, 17.?) , en pesca mar¨ªtima (149, 19.?) , en protecci¨®n del medio ambiente (149, 23.?), en minas y energ¨ªa (149,25.?). Finalmente, est¨¢ la cl¨¢usula abierta del art¨ªculo 150-2, que permite trasladar a las comunidades, aunque sea por ley org¨¢nica especial, y no en los estatutos, ?facultades correspondientes a materias de titularidad estatal?.

Falsa ilusi¨®n

Los dos proyectos de Estatuto pendientes en las Cortes, el vasco y el catal¨¢n, han utilizado hasta el l¨ªmite, y probablemente excedido, esas posibilidades de que las comunidades aut¨®nomas asuman competencias en materia de pol¨ªtica econ¨®mica.

Parece claro que los redactores de los dos proyectos de Estatuto no han sido insensibles a la tentaci¨®n de pensar que, trat¨¢ndose de las dos regiones m¨¢s desarrolladas de Espa?a, cada una de ellas pod¨ªa combatir aisladamente la dura crisis econ¨®mica actual manejando sus propios medios y disponiendo para ello de competencias efectivas, mejor que integradas en el actual sistema econ¨®mico espa?ol. No hay que decir que, en estrictos t¨¦rminos econ¨®micos, esto es una falsa ilusi¨®n, y asombra pensar que haya podido creerse lo contrario precisamente en esas partes del pa¨ªs. La participaci¨®n del territorio espa?ol en varios espacios diferentes, cada uno con sus normas y medidas propias, con pol¨ªticas econ¨®micas diferentes, con ruptura de los circuitos nacionales de financiaci¨®n y de circulaci¨®n de bienes, conducir¨ªa fatalmente, en un plazo corto, a la econom¨ªa espa?ola al desfallecimiento y a la bancarrota.

Uno de los riesgos m¨¢s grandes parece venir del intento, constantemente reflejado en la prensa como expresi¨®n de un criterio casi com¨²n en los ¨®rganos y partidos de las regiones m¨¢s pobres, de evitar la transferencia (se habla ya de ?evasi¨®n? para calificarla de pecado social) de ahorro de estas regiones a las m¨¢s desarrolladas, lo que parece presentarse como una medida defensiva de dichas regiones pobres frente a los intentos contrarios antes aludidos. La econom¨ªa espa?ola ser¨¢ fatalmente la pagadora de esas pol¨ªticas elementales. De llevarse a t¨¦rmino volver¨ªamos fatalmente a las aduanas y aranceles interiores en muy poco tiempo. Quiz¨¢ el riesgo m¨¢s grande de toda la puesta en marcha del proceso regionalizador est¨¦ aqu¨ª, incluso respecto a otros temas m¨¢s aparentes.

Conviene recordar brevemente el reto an¨¢logo en que se encontr¨® el federalismo m¨¢s ilustre entre los existentes, el norteamericano, y los avatares de su soluci¨®n y lo que de ¨¦sta ha derivado. La Constituci¨®n americana de 1787 atribuye al Congreso federal ?regular el comercio con naciones extranjeras y entre los diversos Estados (miembros de la Uni¨®n)?. Es la famosa commerce clause, la cl¨¢usula de comercio. La interpretaci¨®n de esta cl¨¢usula intent¨® orientarse sobre la base de distinguir primeramente el comercio estricto de otras actividades econ¨®micas, la industria, la agricultura, la miner¨ªa, la pesca, para sostener que estas ¨²ltimas ca¨ªan bajo la competencia exclusiva de los Estados miembros; por tanto, no pod¨ªan ser objeto en ning¨²n caso de regulaci¨®n federal; en segundo lugar, ya dentro del comercio estricto, se distinguir¨ªa una esfera de comercio intraestatal, competencia exclusiva del respectivo Estado, y una interestatal expresada en el cruce material de mercanc¨ªas a trav¨¦s de las fronteras de cualquier Estado, que ser¨ªa ya el ¨¢mbito exclusivo de la competencia federal.

Esta interpretaci¨®n, que parece poder apoyarse en la letra del texto constitucional, habr¨ªa fragmentado el enorme continente americano en cincuenta econom¨ªas diferentes. Felizmente, una sentencia de la Corte Suprema de 1824 escluy¨® esta interpretaci¨®n y propugn¨® un criterio que calific¨® de ?org¨¢nico?: los poderes federales en materia de comercio comprenden cualquier actividad econ¨®mica susceptible de concluir en un comercio interestatal o internacional, lo que incluye pr¨¢cticamente toda la regulaci¨®n industrial, agr¨ªcola, minera, de pesca, laboral y comercial estricta en cuanto pueda influir directa o indirectamente sobre un eventual comercio interestatal o internacional. La Corte Suprema, aunque en ocasiones acept¨® alguna -nunca todas- de esas interpretaciones restrictivas del poder federal, ha mantenido finalmente el viejo criterio ?org¨¢nico?, de modo que hoy se acepta por todos que la cl¨¢usula de comercio es ?la fuente m¨¢s prol¨ªfica de poder federal?, la ?fuente directa de los m¨¢s importantes poderes que los ¨®rganos federales ejercitan en tiempo de paz?.

Pero importa notar sobre todo que esta interpretaci¨®n constitucional ha sido la base indiscutible del establecimiento y del brillante desarrollo de la econom¨ªa norteamericana, hasta el lugar excepcional que hoy ocupa. Sin esta base firme, la econom¨ªa continental americana no habr¨ªa llegado a surgir y hoy tendr¨ªamos sobre su inmensa ¨¢rea un mosaico de peque?as econom¨ªas, una balcanizaci¨®n econ¨®mica absolutamente deficiente e ineficaz. Esto parece indiscutible.

Mercados regionales

Precisamente, esa fragmentaci¨®n en peque?as econom¨ªas territoriales ha sido la gran debilidad econ¨®mica europea, como consecuencia de la divisi¨®n en Estados que viene de la historia, y precisamente esa debilidad es la que est¨¢ intentando superarse mediante la constituci¨®n de un mercado com¨²n europeo a escala continental, para poder confrontarse con los grandes sistemas continentales que protagonizan nuestra ¨¦poca. Que en este momento se est¨¦ pensando entre nosotros en pol¨ªticas monetarias regionales, en regulaciones bancarias regionales, en ¨¢mbitos regionales de regulaci¨®n laboral o energ¨¦tica, en adscripciones territoriales r¨ªgidas de los recursos y de las disponibilidades de financiaci¨®n, etc¨¦tera, resulta inconcebible.

Pero es m¨¢s: hay que decir que, si esos criterios prevalecieran, nuestro ingreso en el Mercado Com¨²n se ver¨ªa definitivamente impedido, puesto que esas competencias regionales, que tienden a la creaci¨®n de mercados regionales m¨ªnimos, ser¨ªan en su mayor¨ªa contradictorias con las regulaciones uniformes de las Comunidades Europeas.

Parece claro que la reserva al Estado de los instrumentos b¨¢sicos de la pol¨ªtica econ¨®mica, incluyendo financiaci¨®n, ahorro, materias primas, energ¨ªa, pol¨ªtica laboral y de seguridad social, etc¨¦tera, es una necesidad b¨¢sica de funcionamiento y hasta de supervivencia. de la sociedad espa?ola y del nivel de vida de su poblaci¨®n. El criterio auton¨®mico plasmado en la Constituci¨®n no puede aplicarse a estas materias en la forma que se pretende. El art¨ªculo 139.2 de la Constituci¨®n ofrece para justificar esta tesis una base mucho m¨¢s firme que la commerce clause de la Constituci¨®n americana, pues es obvio que cualquiera de esas pretendidas regulaciones regionales supondr¨¢ un obst¨¢culo ?directo o indirecto? a ?la libre circulaci¨®n de los bienes?, recordando que tambi¨¦n el dinero es un bien.

Por otra parte, otro de los principios b¨¢sicos del r¨¦gimen de autonom¨ªas, el de solidaridad entre todas las nacionalidades y regiones, proclamado en el art¨ªculo 2 de la Constituci¨®n, no podr¨¢ realizarse de manera efectiva con iniciativas aisladas y ego¨ªstas de cada una de ellas, sino a trav¨¦s de una pol¨ªtica global que s¨®lo el Estado puede llevar a t¨¦rmino. Por ello, el art¨ªculo 138.1 encomienda inequ¨ªvocamente al Estado garantizar ?la realizaci¨®n efectiva del principio de solidaridad consagrado en el art¨ªculo 2 de la Constituci¨®n, velando por el establecimiento de un equilibrio econ¨®mico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio espa?ol?. Que sea el Estado quien ?garantice?, quien ha de emprender la ?realizaci¨®n efectiva? y a quien corresponde ?velar por el establecimiento de un equilibrio?, quiere decir que s¨®lo ¨¦l puede ser el titular de los poderes de configuraci¨®n del sistema econ¨®mico y de sus reglas estructurales de funcionamiento. En principio, las competencias en. materia econ¨®mica de las comunidades aut¨®nomas no pueden interferir ese poder necesario y exclusivo del Estado, sino limitarse a aspectos de pura ejecuci¨®n o de mero fomento, sin fragmentar directa ni indirectamente el espacio econ¨®mico espa?ol en un mosaico de microeconom¨ªas, que ser¨ªa gravemente lesivo para todos.