Rasgos generales del problema

El tema es tan pol¨¦mico, tan tra¨ªdo y tan llevado, que casi no se sabe c¨®mo afrontarlo. Pero de lo que no hay duda es que se trata de un tema de actualidad y que lo viene siendo desde hace mucho tiempo. Se ha hablado de ello, por activa y por pasiva, en las diversas etapas o reg¨ªmenes, pero no se ha conseguido, al menos hasta ahora, un claro enfoque y menos una eficaz soluci¨®n. Pero ahora la urgencia de tratarlo es a¨²n mayor a partir de los estatutos de autonom¨ªa, nueva situaci¨®n que plantea problemas de reestructuraci¨®n profunda.Hist¨®ricamente es quiz¨¢ hace un siglo cuando la cuesti¨®n es m¨¢s frecuentemente aludida, por lo que cabr¨ªa preguntarse: ?es que con anterioridad este problema no re vest¨ªa caracteres tan acuciantes? No hay duda de que el problema tambi¨¦n exist¨ªa, pero la menor importancia y complejidad de los fen¨®menos que la sociedad comportaba y el menor volumen de las funciones del Estado hac¨ªa que el aspecto instrumental, que la Administraci¨®n p¨²blica implica, fuese objeto de menor atenci¨®n. Pero ahora es indudable que este problema requiere ser afrontado con decisi¨®n y urgencia.

Y esto es as¨ª cuando ni siquiera las tendencias ideol¨®gicas que postulan la desaparici¨®n del Esta do o la reducci¨®n de su papel o funciones dejan de reconocer la realidad del problema y la necesidad de plantearse la cuesti¨®n de la reforma de la Administraci¨®n, por cuanto se trata de algo que cotidianamente a todos nos afecta, en mayor o menor medida. El buen o mal funcionamiento de los ¨®rganos p¨²blicos es algo que est¨¢ ah¨ª y no puede ser ignorado.

Y a¨²n m¨¢s. En alguna medida puede decirse que, crecientemente, los hombres se sienten como perdidos e inermes ante ese kafkiano Moloch, en que est¨¢ deviniendo el Estado moderno y la pluralidad de sus complejos ¨®rganos. Es una realidad que la gente cada vez entiende menos c¨®mo funciona internamente ese aparato, que le rodea por todas partes. Para otros ser¨ªa la sociedad la que habr¨ªa que fortalecer a expensas del Estado, pero tal objetivo, quiz¨¢ deseable, tropieza con no pocas dificultades para que pueda transformarse en realidad. Aqu¨ª y ahora con lo que nos encontramos es con la necesidad de organizar mejor el aparato de las estructuras p¨²blicas, aunque haya que caminar hacia una nueva concepci¨®n del Estado menos omnipotente y omnipresente, quiz¨¢ mediante la aplicaci¨®n de diversos medios que permitan una razonable fragmentaci¨®n de los poderes estatales, transfiri¨¦ndolos a otros niveles, como ahora va a ocurrir con las autonom¨ªas.

Pero, en todo caso, el horizonte a¨²n se presenta largo y dif¨ªcil en cuanto al logro del objetivos m¨¢s ambiciosos, por lo que es necesario, afrontar la necesidad actual de unas estructuras y un procedimiento, que habr¨¢ que estar corrigiendo y enmendando constante mente, para que no sean opresivos o agobiantes y s¨ª eficaces y ¨²tiles. Por eso mi planteamiento del problema ser¨¢ fundamentalmente pragm¨¢tico y concreto.

Desde ese punto de vista insisto que es la etapa actual, cuando van a implantarse unas nuevas estructuras administrativas, como consecuencia de las autonom¨ªas, la que nos exige un esfuerzo de imaginaci¨®n para afrontar los problemas que conllevar¨¢ la coordinaci¨®n de los ¨®rganos y funciones, de forma que el resultado final sea positivo.

Mas al llegar aqu¨ª cabr¨ªa preguntarse: ?realmente el problema puede tener alguna soluci¨®n aceptable, o, dados los datos y condicionantes, es un tanto ut¨®pico o ilusorio pretender lograr una f¨®rmula viable? Mi contestaci¨®n ya es, desde este momento, positiva, aun sin ignorar las dificultades.

Los funcionarios no tienen la culpa

Ante todo, cabe se?alar que las reacciones m¨¢s frecuentes de muchos, al encontrarse ante los frecuentes casos de mal funcionamiento de la Administraci¨®n, aparte del mal humor y disgusto, consisten en dirigir las criticas a los funcionarios, consider¨¢ndolos responsables de tales desaguisados. Pero en la mayor¨ªa de los casos la causa no est¨¢ en el funcionario. Si las estructuras y los procedimientos son malos, el funcionario poco puede hacer, si bien siempre puede hacer algo para conseguir que el administrado se sienta menos inc¨®modo o frustrado.

Otra reacci¨®n tambi¨¦n frecuente es la de atribuir todos los fallos a las estructuras, que se estiman inadecuadas, desfasadas o in¨²tiles, en bastantes ocasiones con notable raz¨®n. Pero este planteamiento nos reconduce al problema de los fines y objetivos, que -seria necesario definir m¨¢s claramente. Es cierto que ya disponemos de algunas directrices orientativas en el texto constitucional, pero son insuficientes, puesto que la Constituci¨®n no ha de descender a los detalles, sino solamente se?alar las l¨ªneas m¨¢s generales.

Pero lo que ya podemos anticipar aqu¨ª es que, en la mayor¨ªa de los casos, existe subyacente un problema de organizaci¨®n, lo que nos llevar¨ªa al terreno de sus t¨¦cnicas, ya bastante investigadas y ensayadas en otros ¨¢mbitos, como el empresarial. Aunque otra vez nos encontrar¨ªamos con la cuesti¨®n de los fines y objetivos, del ?para qu¨¦?, puesto que s¨®lo en tal funci¨®n habr¨¢n de montarse las estructuras, que habr¨¢ que organizar adecuadamente. Porque la adecuaci¨®n al objeto no es cuesti¨®n balad¨ª, ya que por ah¨ª es por donde fracasan y hacen agua no pocos planes de reforma.

Habr¨¢ que tener en cuenta que la organizaci¨®n que se adopte no ha de ser excesiva ni agobiante, sino amplia y flexible, de forma que puedan ser corregidos los defectos de funcionamiento sin necesidad de recurrir a modificaciones estructurales profundas y complicadas. En esta materia organizativa habr¨ªa que proceder con mucho equilibrio y ponderaci¨®n, ya que se puede pecar tanto por defecto como por exceso.

Pero al llegar aqu¨ª cabe preguntarse: ?c¨®mo es posible que, habi¨¦ndose progresado tanto en el campo de la organizaci¨®n empresarial, no se haya conseguido avanzar en la misma medida en la organizaci¨®n de la Administraci¨®n p¨²blica? Es esta una cuesti¨®n importante, que analizaremos m¨¢s adelante, aunque ya ahora he de anticipar que lo que hace falta es proceder a una adaptaci¨®n de la organizaci¨®n al objeto, es decir, al ente, ¨®rgano o instituci¨®n que se trate de organizar, porque no hay duda de que son muy distintas las caracter¨ªsticas de las empresas y las de la Administraci¨®n.

Al servicio del hombre

Con frecuencia se oye hablar de que la Administraci¨®n ha de estar al servicio del Estado, puesto que aqu¨¦lla es el instrumento de ¨¦ste, por lo que esto es cierto en parte. Se puede contraponer ese servicio del Estado, en el sentido de servicio en favor de la comunidad, para distinguirla del servicio del Gobierno o del partido o partidos en el poder. Pero, en cualquier caso, no puede olvidarse que el aut¨¦ntico y ¨²ltimo destinatario de los servicios de la Administraci¨®n es el hombre, o sea, la persona humana. Por eso, de acuerdo con esta fundamental exigencia con la que hay que proceder, en todo lo que se pueda pensar, arbitrar u organizar, a fin de que los ¨®rganos p¨²blicos cumplan con su verdadera misi¨®n, es decir, procurar el mejor servicio de los miembros de la comunidad pol¨ªtica, en cualquiera de sus grados o esferas.

Por eso, al definir las objetivos, ha de atenderse primordialmente a esa finalidad ¨²ltima y m¨¢s profunda. Por eso tambi¨¦n la claridad en los enfoques es de b¨¢sica importancia, as¨ª como la sencillez y simplicidad m¨¢xima en los procedimientos o sistemas que deban seguirse.

Cuando, por el contrario, alguien pudiera tratar de, instrumentalizar los servicios de la Administraci¨®n para la consecuci¨®n de objetivos de partido o de: grupo -y con mucha mayor raz¨®n si se tratara de fines personales o particulares-, es claro que no se responde a esa exigencia de que la Administraci¨®n est¨¦ siempre al servicio del hombre, al servicio del conjunto de los ciudadanos. Esto parece muy obvio, pero en m¨¢s ocasiones de las que se quisiera no lo es.

Por otra parte, cuando las normas que se dictan son confusas, plagadas de complejos tecnicismos -muchas veces innecesarios, ya que casi todo puede ser ?traducido? a t¨¦rminos comprensibles por la mayor¨ªa- o los procedimientos son un d¨¦dalo o un boscaje inextricable, en el que casi no se sabe c¨®mo moverse, es claro que se est¨¢ conculcando ese principio b¨¢sico de que la Administraci¨®n ha de estar al servicio de todos los ciudadanos.

Necesidad de un an¨¢lisis en profundidad

Pero no bastar¨¢ con se?alar los, fundamentos en que habr¨¢ de inspirarse la reforma. Hace falta practicar un cuidadosoy exhaustivo an¨¢lisis de todos y cadauno. de los entes, ¨®rganos, dependencias. o instituciones en que la Administraci¨®n se estructura, a fin de, determinar, en cada momento, si responden -realmente a la misi¨®n que se les asign¨®. Es muy frecuente que, al afrontar esta necesidad perentoria, todo quede en cuatro generafidades o divagaciones, sin entrar realmente a fondo en ese an¨¢lisis met¨®dico que ser¨ªa preciso llevar a cabo en todo caso, para determinar si algo es necesario o debe desaparecer.

La rutina -que siemprejuega un papel en toda organizaci¨®n- es especialmente detectable en la Administraci¨®n. Conocida es la an¨¦cdota. del ?banco pintado de verde?. Se cuenta que, en el Campo del Moro, hace bastantes a?os, se ven¨ªa colocando un centinela al lado de un banco pintado de verde. Nadie se preguntaba el ?para qu¨¦?, hasta que alguien se dedic¨® a indagar y averigu¨® que, a?os atr¨¢s, se hab¨ªa ordenado que un centinela vigilase ese banco para que Sus Majestades no se manchasen de pintura. ?Ser¨ªa mucho decir que en la Administraci¨®n podr¨ªan encontrarse no pocos ?bancos pintados de verde??

Pero si se hubiera de proceder a un an¨¢lisis con toda la profundidad necesaria, no puede ignorarse que se tropezar¨¢ con una serie de obst¨¢culos. Las resistencias, pasivas o activas, ser¨¢n siempre muy acusadas. Los intereses creados est¨¢n siempre a flor de piel y la desgana por indagar pulula por todas partes.

Exigencias constitucionales

La reforma viene imperada por nuestra Constituci¨®n, que en su art¨ªculo 103 es bien expl¨ªcita al exigir que ?la Administraci¨®n p¨²bl¨ªca sirve con objetividad los intereses generales y act¨²a de acuerdo con los principios de eficacia, j erarqu¨ªa, descentralizaci¨®n, desconcentraci¨®n y coordinaci¨®n, con sometimiento pleno a la ley y al derecho?.

Por tanto, es indudable que la reforma de la Administraci¨®n vierte exigida por la propia Constituci¨®n, tanto en ese precepto espec¨ªfico como en otros muchos, de los que se deduce meridianamente el tipo de Administraci¨®n que ser¨ªa imprescindible para que sea una realidad la existencia del nuevo Estado democr¨¢tico. Este punto de vista ha sido sustentado por la generalidad de los partidos pol¨ªticos, tanto en sus campa?as electorales como en sus actuaciones de diverso tipo, aunque hasta ahora, en la pr¨¢ctica, no se haya traducido en acciones eficaces. Desde luego, se advierten atisbos de que se tiene la conciencia de que hay que abordar la cuesti¨®n, pero no se se?alan claramente las directrices que ser¨ªa necesario seguir en esta materia, por lo que parecer¨ªa necesaria, al menos, una declaraci¨®n de intenciones m¨¢s expl¨ªcita.

Y, de otro lado, tampoco se puede decir que exista una actitud de autocr¨ªtica en los propios ¨®rganos del Estado respecto a la ineficacia -o menor eficacia- de los servicios de su Administraci¨®n, as! como la necesidad. de proceder a la reforma imperada por la Constituci¨®n. Por el contrario, ?no es m¨¢s exacto que los intentos de abordar la reforma est¨¢n tropezando con notables resistencias, abiertas o solapadas? C omo una muestra de esta realidad cabe aludir a los intentos de vigorizar las inspecciones generales de servicios, respecto a lo que existi¨® un proyecto de decreto que, seg¨²n las referencias de la prensa, parece que intentaba entrar a fondo en su regulaci¨®n y que finalmente se redujo a la creaci¨®n de una comisi¨®n coordinadora. ?Es mucho suponer que tal giro pudiera haber sido debido a los celos que los distintos ¨®rganos ministeriales pudieran tener ante el temor de ver reducidas sus competencias? Una inspecci¨®n general de servicios, verdaderamente independiente, habr¨ªa de radicar en la Presidencia del Gobierno y no en cada uno de los ministerios, que habr¨ªan de ser objeto de tal acci¨®n inspectora. Y no creo que pueda funcionar adecuadamente la Administraci¨®n p¨²blica sin una buena e independiente Inspecci¨®n General de Servicios. A mi juicio, ser¨ªan muchos los funcionarios, a todos los niveles, que percibir¨ªan con toda nitidez lo que habr¨ªa que hacer para empezar a poner orden en la situaci¨®n cuasi ca¨®tica en que se encuentran bastantes sectores de la Administraci¨®n p¨²blica. Pero me temo que tales excelentes sugerencias puedan estrellarse contra las rutinas y el tejido de intereses y de presiones en que tienen que desenvolverse. Mucho apoyo tendr¨ªan que tener para que pudiera prevalecer tal actitud reformista.

Examinar la productividad de cada ¨®rgano

Lo que me parece indudable es que ese an¨¢lisis en profundidad, que estimo necesario, tendr¨ªa que tener tambi¨¦n por objeto el examen del grado de productividad y de rendimiento de cada ¨®rgano o dependencia y, dentro de ellos, de cada puesto de trabajo. Ante los resultados de tal an¨¢lisis seguramente no ser¨ªa dif¨ªcil llegar a la conclusi¨®n de qu¨¦ reajustes habr¨ªa que realizar, de las reconversiones que tendr¨ªan que producirse o de lo que deber¨ªa ser suprimido por innecesario. En no pocos casos se podr¨ªa reacoplar a otras finalidades m¨¢s rentables aquello que se revelase como poco ¨²til o inadecuado para su funci¨®n. Y quiz¨¢ es probable que pudiesen desaparecer no pocos r¨®tulos colocados en las jambas de las puertas de no pocos despachos, que se revelar¨ªan como simples conjuntos de palabras sin contenido alguno o sin responder a exigencias reales del buen servicio de los administrados.

?Y qu¨¦ decir del ¨ªndice del rendimiento en el trabajo, probablemente muy bajo, que se registrar¨ªa en cuanto se sometiese a un correcto an¨¢lisis a ciertos puestos de trabajo, de conformidad con m¨®dulos bien poco exigentes? Es muy probable que los resultados fuesen sorprendentes, y sobre esas bases se, podr¨ªa proceder a efectuar reajustes de personal que podr¨ªan repercutir en una mayor satisfacci¨®n interior de los funcionarios -que muchas veces son las v¨ªctimas de tales situaciones- a la vez que en un mejor montaje y rendimiento de otros servicios ahora desatendidos.

Por eso estimo que es urgente ,poner orden en todo el amplio campo de la Administraci¨®n, para lo que ser¨ªa muy deseable que el tan anunciado Estatuto de la Funci¨®n P¨²blica saliese de la situaci¨®n de olvido en que se encuentra y fuese objeto del conveniente conocimiento y estudio, con participaci¨®n de los interesados. Porque estoy convencido que sin una, marcada atenci¨®n hacia el funcionario, contando con su ayuda y colaboraci¨®n, no ser¨¢ posible llevar a cabo una aut¨¦ntica y eficaz reforma de la Administraci¨®n.

En los pr¨®ximos art¨ªculos entrar¨¦ en algunos detalles de las directrices y orientaciones que creo habr¨ªa que seguir para logar los resultados apetecidos.