La funci¨®n p¨²blica, en trance de deslegalizaci¨®n

El proyecto de ley org¨¢nica sobre el Gobierno, la Administraci¨®n del Estado y la Funci¨®n P¨²blica, que en estos d¨ªas el poder ejecutivo remite a las Cortes, consta -al parecer- de 64 art¨ªculos, de los que 35 se dedican al Gobierno, seis a la Administraci¨®n del Estado, y los veintitr¨¦s restantes, a los funcionarios. Con este ¨²ltimo pu?ado de preceptos (que totalizan -siempre, al parecer- unas 212 l¨ªneas, generosamente esparcidas por la mecanograf¨ªa electr¨®nica, rotulaciones incluidas), al que habr¨¢n de agregarse las disposiciones adicionales (siete) y las finales (dos), as¨ª como una de las cuatro derogatorias (lo que permite sumar otras 66 l¨ªneas m¨¢s), se aborda, a nivel legal, la regulaci¨®n -no har¨¢ falta decir somera- del elemento personal de la Administraci¨®n del Estado (y no s¨®lo de ¨¦ste -incluidos organismos aut¨®nomos-, sino que algunos de los art¨ªculos refl¨¦rense tambi¨¦n al de las comunidades aut¨®nomas y al de la Administrac¨ª¨®n local). Faculta, por lo dem¨¢s, el proyecto al Consejo de Ministros para que en plazo de seis meses dicte las normas reglamentarias generales que precise el desarrollo del articulado legal. Y, una vez cumplido esto, se operar¨ªa la autom¨¢tica derogaci¨®n de la vigente ley de Funcionarios Civiles del Estado, de 1964; de la de Retribuciones, de 1965, y de parte de otras normas que inciden en materia retributiva (decreto-ley de 30 de marzo de 1977 y la recent¨ªs¨ªma ley de Presupuestos de 1980, en cuanto a grado inicial), entrando a imperar, en su lugar, las reglamentaciones del ejecutivo.Envuelta en un conjunto normativo superior -ley org¨¢nica-, pero distinto del preestablecido, encu¨¦ntrase en el proyecto confundida la funci¨®n p¨²blica, que ten¨ªa su regulaci¨®n prevista a nivel m¨¢s bajo -ley ordinaria-, pero tambi¨¦n m¨¢s directo y, consecuentemente, m¨¢s amplio. Y la previsi¨®n a que se alude no se basa en elucubraciones doctrinales, precisamente, sino en un claro y concreto mandato constitucional.

El presente comentario, ante la trascendencia del problema que el proyecto plantea de cara a la futura vida de la funci¨®n p¨²blica, se cif¨ªe a lo que respecto de ¨¦sta se prev¨¦, pero no se prestar¨¢ hoy atenci¨®n a los temas sustantivos, por reclamar consideraci¨®n absoluta la cuesti¨®n previa o formal, relativa al instrumental normativo empleado y por emplear. La Constituci¨®n, en su art¨ªculo 103.3, ordena inequ¨ªvocamente: ?La ley regular¨¢ el estatuto de los funcionarios p¨²blicos, el acceso a la funci¨®n p¨²blica ... ?, enumerando los otros tres puntos (sindicaci¨®n, incompatibilidades e imparcialidad) que, junto al del acceso, configuran los cuatro aspectos m¨¢s destacados (fueron enfocados por,el que suscribe en otras tantas tribunas libres de EL PA?S, publicadas justamente hace un a?o por estas fechas) que, junto al estatutario en s¨ª, deben de regularse por ley. Es decir, conforme a la Constituci¨®n, tienen que ser normas emanadas del legislativo las que contengan las prescripciones necesarias para que se pueda entender que quedan aquellas materias suficientemente ordenadas o, al menos, ordenadas con un nivel de precisi¨®n bastante para que la potestad reglamentaria se produzca dentro del cauce constitucionalmente marcado (?de acuerdo con la Constituci¨®n y las leyes?, art¨ªculo 97), desarrollando los aspectos de la ley que, de cara a la ejecutividad del imperativo legal, as¨ª lo requieran. El proyecto, por su parte, englobando la regulaci¨®n de la funci¨®n p¨²blica con materia organizativa relativa a la superior estructura pol¨ªtica del ejecutivo, dedica unos breves art¨ªculos al funcionariado, que soslayan el tema estatutario, confiando la materia a futuras reglamentaciones. Y, aunque la norma revista la forma de ley org¨¢nica, no conteniendo la regulaci¨®n de los derechos y deberes de los funcionarios, que son los que definen el r¨¦gimen estatutario y el meollo de la funci¨®n p¨²blica, y remiti¨¦ndose a f¨®rmulas reglamentarias lo que del ¨¢mbito legal se detrae, bien cabr¨¢ afirmar que, de prosperar el proyecto, la funci¨®n p¨²blica se deslegalizar¨¢ sin remedio.

Siempre que el funcionariado reciba mejor tratamiento o mayores honores que los que la Constituci¨®n y las leyes prescriban ser¨¢ prudente que se recele. No mereciendo mas que ley ordinaria se conforma con ¨¦sta, pero que no se coloquen en su lugar los reglamentos. No obstante, del prop¨®sito de elevar a rango de ley org¨¢nica la regulaci¨®n de la funci¨®n p¨²blica, nada habr¨ªa que objetar si el texto contuviera el preciso contenido estatutario que la Constituci¨®n determina.

Sin hacer literatura (que ser¨ªa extens¨ªsima) acerca de desarrollos modificadores, innovadores, derogadores, etc¨¦tera, a nadie se le puede escapar que si, ya de entrada, el legislador es superlac¨®nico, el desarrollo reglamentario ser¨¢ no s¨®lo hipertr¨®fico, sino tambi¨¦n leg¨ªfago o leg¨ªvoro (o sea, que -se comer¨¢ a la norma matriz), llegando a suplantar a la ley a todos los efectos. Quiere decirse que el mill¨®n largo de funcionarios del pa¨ªs, si bien formalmente aparecer¨¢ regulado con membrete de ley org¨¢nica, en realidad lo ser¨¢ por v¨ªa reglamentaria. Y, ev¨ªdentemente, el problema no es de honores, sino de seguridades: un reglamento se deroga con otro, y cada reuni¨®n del Gobierno da pie al evento; las leyes, en cambio, son m¨¢s estables, y especialmente si son de funcionarios (el primer estatuto dur¨® 66 a?os; el segundo, 64; el vigente ya cumpli¨® diecis¨¦is primaveras).

Por lo dem¨¢s, el dato de que los proyectos de reglamentos que desarrollaren la ley org¨¢nica en cuanto a funci¨®n p¨²blica hubieren de ser sometidos a informaci¨®n p¨²blica mediante publicaci¨®n en el BOE -previsi¨®n que, seg¨²n se entiende, contiene el proyecto que se comenta-, parece una reducci¨®n considerable respecto a lo que de aplicarse otras normas proceder¨ªa. As¨ª, por una parte, la Constituci¨®n (105, a) ya prev¨¦ la ?audiencia? de los ciudadanos, directamente o por organizaciones y asociaciones, en los procedimientos de elaboraci¨®n de las disposiciones admin¨ªstrativas que les afecten. Y, por otra, el real decreto 1.522/1977, de 17 de junio, prev¨¦, justamente en materia funcionarial, que las organizaciones profesionales participen en consultas y colaboraciones para determinar las condiciones de empleo. Esto ¨²ltimo se acerca m¨¢s a las f¨®rmulas participativas solicitadas por las centrales sindicales de la Admin¨ªstrac¨ª¨®n y la Asociaci¨®n Espa?ola de Administraci¨®n P¨²blica, de cara a la elaboraci¨®n del estatuto de funcionarios (se consigna as¨ª en Tribuna Libre del que suscribe, publicada en EL PA?S el 24 de agosto de 1978), cuya regulaci¨®n no se aborda, tampoco en esta ocasi¨®n, en el proyecto comentado.