M¨¢s sobre el delegado del Gobierno en las comunidades aut¨®nomas

En el n¨²mero de este peri¨®dico correspondiente al pasado d¨ªa 28 de marzo, en la secci¨®n ?Tribuna libre?, se public¨® un trabajo del se?or Enrique Sant¨ªn, secretario general t¨¦cnico del Ministerio del Interior, bajo el t¨ªtulo de El delegado del Gobierno en las Comunidades Aut¨®nomas.

Habida cuenta de la categor¨ªa de su autor, de la importancia del tema y de la forma muy estudiada en que aqu¨¦l es tratado, su comentario es de todo punto pecesario y, a¨²n m¨¢s, justificado, si cabe, en cuanto se redacta desde la ¨®ptica de una de las, autonom¨ªas con Parlamento ya elegido; es decir, en cierta forma, desde un enfoque opuesto (en cuanto al emplazamiento geogr¨¢fico del autor, al menos) al del escrito comentado.

El trabajo aspira a ser un inventario lo m¨¢s completo posible de los problemas que plantea la figura del delegado del art¨ªculo 154 de la Constituci¨®n. Pero ahora me interesa m¨¢s que un comentario exeg¨¦tico de los planteamientos hechos en aqu¨¦l, hacer una breve cr¨ªtica (constructiva) de lo que interpreto como el tono general del estudio. A mi modo de ver, el trabajo, aparte de lo discutible de algunos criterios en ¨¦l mantenidos, resulta excesivamente t¨¦cnico o, dicho de otro modo, se sit¨²a excesivamente en un enfoque administrativista, olvidando que el tema auton¨®mico es, al menos en cuanto a las autonom¨ªas de base, un tema eminentemente pol¨ªtico.

Decir que el tratamiento del tema auton¨®mico en la Constituci¨®n es complicado es tanto como descubrir nuevamente el Mediterr¨¢neo. En realidad, los problemas surgidos a lo largo de la elaboraci¨®n del t¨ªtulo VIII del texto constitucional ya se anticiparon en la de su art¨ªculo 2.

Este precepto, que empieza afirmando de manera rotunda la indisoluble unidad de la naci¨®n espa?ola, patria com¨²n e indivisible, utilizando, por tanto, unos .t¨¦rminos que hubiesen resultado totalmente aceptables para la literatura pol¨ªtica del sistema anterior, acaba recibiendo sin reservas el esquema auton¨®mico, dando entrada en la norma b¨¢sica de nuestro nuevo sistema de convivencia, nada m¨¢s y nada menos, que al pol¨¦mico concepto de nacionalidad, que tanta tinta hizo gastar en su d¨ªa y que criticaron no pocas plumas ilustres, instaladas en esquemas nost¨¢lgicos o simplemente centralizantes.

Los contrastres del precepto eran un anuncio infalible de la pol¨¦mica que se originar¨ªa en la discusi¨®n del t¨ªtulo VIII. Es evidente que el t¨ªtulo entr¨® en las Cortes con una redacci¨®n inspirada en el sistema auton¨®mico italiano, intentando ce?ir el planteamiento espa?ol de las autonom¨ªas a una mera descentralizaci¨®n administrativa. Este era el esquema que cab¨ªa y que cabe deducir de los inventarios de competencias de los art¨ªculos 148 (atribuidas a las autoridades aut¨®nomas) y 149 (reservadas al Estado). Pero pronto se vio que este camino no era transitable, al menos como hip¨®tesis general, y, a la postre, como todos sabemos, apareci¨® el contenido auton¨®mico mucho m¨¢s amplio del art¨ªculo 152, que prev¨¦ una verdadera autonom¨ªa pol¨ªtica, con Parlamento, Consejo Ejecutivo o Gobierno e incluso Tribunal .Superior de Justicia.

Hip¨®tesis auton¨®micas

Esto, en lo tocante al contenido, porque, en orden al procedimiento, la evoluci¨®n fue tambi¨¦n evidente. La autonom¨ªa del art¨ªculo 148 deb¨ªa tramitarse por el camino del art¨ªculo 143, que prev¨¦ la iniciativa de todas las diputaciones interesadas o del ¨®rgano interinsular correspondiente y la de las dos terceras partes de los municipios, cuya poblaci¨®n representa, al menos, la mayor¨ªa del censo electoral en cada provincia o isla. L¨®gicamente, la autonom¨ªa, muy superior, del art¨ªculo 152 deb¨ªa exigir mayores requisitos, y as¨ª, su mecanismo de acceso, que se contiene en el articulo 151, aumenta a tres cuartas partes la proporci¨®n de los municipios y establece adem¨¢s el refer¨¦ndum previo con el voto afirmativo de la mayor¨ªa absoluta de los electores de cada provincia.

Pero era (y sigue siendo) evidente que el problema auton¨®mico, pese a su planteamiento general, ten¨ªa, in p¨¦ctore, unos destinatarios muy concretos y espec¨ªficos. Y entonces, frente al camino erizado de obst¨¢culos del art¨ªculo 151, surge la disposici¨®n transitoria 2a, que establece la excepci¨®n: los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado proyectos de Estatuto de Autonom¨ªa, esto es, en definitiva, Catalu?a, el Pa¨ªs Vasco y Galicia, no necesitan el cumplimiento de todos los tr¨¢mites del art¨ªculo 151 para llegar a la autonom¨ªa del 152, suprimi¨¦ndose el requisito del refer¨¦ndum previo, que, como se ha visto en el caso andaluz, es el obst¨¢culo m¨¢s serio a salvar, y confi¨¢ndose la iniciativa pura y simplemente al ¨®rgano colegiado preauton¨®mico.

?Qu¨¦ duda puede caber de que este es un esquema normativo con aquellos destinatarios concretos de que he hablado antes? Entonces, ?qui¨¦n puede dudar de que las autonom¨ªas de Catalu?a y del Pa¨ªs Vasco son no un simple tema de descentralizaci¨®n, sino un problema de pol¨ªtica de Estado? Yo no veo otra interpretaci¨®n posible y, por ello, entiendo que enfocar el tema del delegado del Gobierno como una cuesti¨®n de tratamiento uniforme, s¨®lo distinta seg¨²n que la comunidad sea o no uniprovincial, con todos los respectos, resulta poco acertado o, si se quiere, acertado quiz¨¢ te¨®ricamente, pero poco ¨²til o realista.

Guste o no, existen en este pa¨ªs dos hip¨®tesis auton¨®micas perfectamente diferenciables, pese al ca¨®tico redactado del t¨ªtulo VIII del texto constitucional; es decir:

a) Una autonom¨ªa meramente administrativa, que, a trav¨¦s del procedimiento del 143, lleva a los contenidos del art¨ªculo 148.

b) Una autonom¨ªa pol¨ªtica, que, a trav¨¦s de la disposici¨®n transitoria 21, y eventualmente a trav¨¦s del art¨ªculo 151, lleva al contenido del 152.

En base a esto, pretender que el delegado del Gobierno del art¨ªculo 154 haya de tener un ¨²nico tratamiento me parece insostenible.

Hechas estas precisiones, me gustar¨ªa indicar que, a mi criterio, si bien es cierto, como se dice en el trabajo comentado, que el presidente de la comunidad aut¨®noma y el delegado del Gobierno act¨²an en ¨¢mbitos diferentes, no lo es menos que, en lo jer¨¢rquico, aqu¨¦l ha de ser antepuesto a ¨¦ste. Tengamos en cuenta, por ejemplo, que:

a) El presidente de la comunidad es el representante ordinario del Estado en el ¨¢mbito de la comunidad, seg¨²n el articulo 152 de la Constituci¨®n.

En cambio, el delegado del Gobierno, seg¨²n el texto del art¨ªculo 154, es un mero director de la Administraci¨®n del Estado y el coordinador, cuando proceda, de esta Administraci¨®n y la de la comunidad aut¨®noma.

b) El presidente de la comunidad es nombrado por el Rey, previa elecci¨®n por su asamblea, seg¨²n exige el propio art¨ªculo 152 de la Constituci¨®n.

El delegado del Gobierno es nombrado obviamente por ¨¦ste, mediante el correspondiente real decreto.

c) El presidente de la comunidad es una pieza esencial en el mecanismo de ¨¦sta, seg¨²n resulta del texto del repetido art¨ªculo 152.

El delegado del Gobierno, en cambio, incluso si examinamos su existencia a partir del texto del art¨ªculo 154, puede ser concebido como una figura meramente eventual.

Por otra parte, el art¨ªculo 154 dice muy claramente cu¨¢les son las funciones del delegado y, con esta base, a m¨ª me parece muy claro:

1. Que el presidente de la comunidad aut¨®noma, que es (repito) el representante ordinario del Estado en dicha comunidad, es, a la vez, la primera autoridad en su ¨¢mbito, incluido el delegado.

2. Como deducci¨®n l¨®gica, que la aspiraci¨®n del art¨ªculo 154 no es en absoluto la coronaci¨®n de una Administraci¨®n perif¨¦rica como esquema de Administraci¨®n paralela, casi opuesta, a la Administraci¨®n auton¨®mica, sino la obtenci¨®n del mejor engarce posible entre ambas.

Por ello, Por ejemplo, la insinuaci¨®n de que el delegado del Gobierno puede ver atribuidas ?facultades de control o tutela sobre las funciones ejecutivas o de gesti¨®n que ejerzan los ¨®rganos de las comunidades aut¨®nomas? s¨®lo es admisible si se reducen aqu¨¦llas a la mera actividad informativa y se elimina cualquier idea de actuaci¨®n directa, al menos en las autonom¨ªas del art¨ªculo 152.

De todo lo dicho, resulta evidente que el tema suscitado es cuesti¨®n muy delicada, cuyo tratamiento ha de ser hecho de manera exquisita, de forma q?e no lleguen a producirse las tensiones que un planteamiento r¨ªgido, s¨®lo administrativo de la cuesti¨®n, con razonamientos anclados s¨®lo en la teor¨ªa (y casi toda teor¨ªa es discutible), podr¨ªa crear.