Estado regional y Estado federal / 1

A pesar del lugar com¨²n hoy tan extendido, seg¨²n el cual el nominalismo, la conceptuaci¨®n de las cosas, las definiciones, en ¨²ltimo t¨¦rmino, son una operaci¨®n intelectual superada en nuestros d¨ªas, pensamos que las f¨®rmulas de organizaci¨®n constitucional acu?adas a lo largo de los ¨²ltimos siglos siguen teniendo un valor, no s¨®lo formal sino sustantivo, a la hora de encajar en ellos realidades pol¨ªticas cualitativamente diversas.Federalismo y regionalismo son, en este sentido, realidades distintas, y responden a dos planteamientos cuya ra¨ªz es diversa, bien que el desarrollo de uno y otro cauce para la organizaci¨®n de los poderes del Estado presente puntos de confluencia. Como puso de manifiesto Ortega a la hora de redactar la Constituci¨®n de 1931, el federalismo es un proceso v¨¢lido para constituir un Estado a partir de realidades territoriales desconectadas entre s¨ª, mientras que ese mismo proceso no es f¨¢cilmente concebible a la inversa, es decir, desde un Estado unitario previo, si no es como manifestaci¨®n de una desmembraci¨®n latente del cuerpo social que encarna en el Estado.

Por todo ello, la redacci¨®n del art¨ªculo primero de nuestra Constituci¨®n republicana, al se?a lar que ?la Rep¨²blica constituye un Estado integral, compatible con la autonom¨ªa de municipios y las regiones?, es fruto de un largo debate en el que se han analizado con detenimiento las alternativas posibles para la organizaci¨®n del nuevo Estado, optando por una f¨®rmula nueva, pero no por ello menos acotable sobre par¨¢metros bien diversos de los propios del federalismo.

Las l¨ªneas que separan un Estado federal de otro regional son, en s¨ªntesis:

1. Una distinta aproximaci¨®n al concepto de soberan¨ªa.

2. Una diferente relaci¨®n entre los poderes, jur¨ªdicamente competencias, del Estado y las comunidades.

3. El distinto valor de la Constituci¨®n y el juego de los estatutos en ambas formas de Estado. Por lo que ata?e al primer punto, no puede olvidarse que federaci¨®n supone un pacto entre iguales, que, en beneficio de ambos y del conjunto, ceden parte de los derechos originarios que a ambos corresponde. En el Estado regional no existe m¨¢s que un poder originario y soberano: el del Estado, que se reestructura para una mejor acomodaci¨®n a la realidad social y pol¨ªtica, pero sin perder nunca los atributos propios de tal poder. D¨ªgase lo que se quiera, el concepto de soberan¨ªa sigue teniendo unas repercusiones claras sobre el ejercicio del poder, no tanto en su ejercicio cotidiano como en los momentos clave, aqu¨¦llos en que la propia esencia de un modelo de Estado se pone en cuesti¨®n. En esta l¨ªnea, el profesor Garc¨ªa Pelayo manifestaba que las f¨®rmulas pol¨ªticas tienen su propia virtualidad y despiertan expectativas, al margen de que ¨¦stas se desarrollen a mayor o menor plazo. En ¨²ltima instancia, el modelo federal puede permitir que cada uno de los Estados integrantes recaben, en un momento determinado, el poder originario para decidir su permanencia o no en la federaci¨®n.

La distribuci¨®n de competencias

Como consecuencia de lo anterior, la distribuci¨®n de competencias es distinta entre uno y otro, no s¨®lo porque es propio del Estado federal la atribuci¨®n de mayor n¨²mero de funciones a los Estados miembros, sino porque juega de distinta forma la cl¨¢usula de atribuci¨®n residual de poderes, que en el Estado federal se presume en favor de los Estados miembros, y en el regional, en favor del Estado.

Por ¨²ltimo, el propio funcionamiento de las instituciones tiene un diferente engranaje en ambos modelos. Ello es as¨ª tanto en la composici¨®n de la asamblea federal (el Senado) como en el valor que tienen las normas de autoorganizaci¨®n (constituci¨®n de cada uno de los Estados y estatuto de las comunidades).

La asamblea federal tiene una composici¨®n que es reflejo de la propia estructura federal, y a ella se le atribuye imperativamente el conocimiento de las cuestiones que afectan a los Estados. Distinta es su composici¨®n y funcionamiento en el Estado regional.

En cuanto a las constituciones de los Estados, su valor formal se equipara a la propia de la federaci¨®n y no puede ser modificada si no es en condiciones taxativamente regladas. Los estatutos se subordinan a la Constituci¨®n del Estado y no pueden hacerse valer sino en la propia forma prevista por la norma suprema del Estado.

Antes de entrar en la aplicaci¨®n de tales criterios a nuestra situaci¨®n, debe se?alarse, y no es detalle nimio que el Estado federal es un modelo r¨ªgidamente fijado y no permite las gradaciones en cuanto a la diversa intensidad de la autonom¨ªa que son posibles en un Estado regional.

Nuestra Constituci¨®n, como resulta evidente, no ha optado por definir un marco de distribuci¨®n de poderes entre el Estado y los distintos territorios aut¨®nomos que lleguen a constituirse en el futuro, asimilable plenamente a los modelos conocidos por el derecho comparado, federal o regional, sino que ha seguido una v¨ªa propia diferenciada de los distintos modelos constitucionales conocidos.

En efecto, no son pocos los caracteres de la regulaci¨®n contenida en el t¨ªtulo 8 de la carta constitucional, que se diferencian de los aplicables a la organizaci¨®n de los Estados federales. En primer lugar la ausencia de homogeneidad en la fijaci¨®n de los territorios auton¨®micos contrasta con la r¨ªgida delimitaci¨®n de los Estados miembros, operada ope legis por el propio texto de las Constituciones federales; nuestra Constituci¨®n, en cambio, somete el proceso de formaci¨®n de una comunidad aut¨®noma al principio dispositivo esto es, de libre decisi¨®n adoptada por las distintas corporaciones territoriales intervinientes en cada caso, dejando en un nivel de inconcreci¨®n el quantum de comunidades aut¨®nomas que habr¨¢n de optar por acogerse al r¨¦gimen de autonom¨ªa establecido. Inconcreci¨®n que se ve aumentada por el hecho de coexistir, indistintamente, comunidades de distinta naturaleza, las nacionalidades y regiones a que s¨¦ refiere el art¨ªculo segundo.

Participaci¨®n en las decisiones

Una segunda nota espec¨ªfica de los Estados federales alude a la forma de organizar la participaci¨®n de los Estados miembros en las decisiones de los poderes centrales, que se concreta en la creaci¨®n de una segunda C¨¢mara legislativa de representaci¨®n, exclusivamente territorial, formada por igual n¨²mero de representantes de cada uno de los Estados, circunstancia ¨¦sta que difiere sustancialmente de la composici¨®n del Senado, dise?ada por la Constituci¨®n espa?ola de 1978, respecto de la cual los poderes de las comunidades aut¨®nomas se limitan a la designaci¨®n de un representante parlamentario, en todo caso, y de otro m¨¢s por cada mill¨®n de habitantes de su territorio.

Por ¨²ltimo, el juego de la cl¨¢usula residual de competencias propio de los sistemas federales en favor de los, Estados miembros se invierte en el art¨ªculo 149.3 de nuestra Constituci¨®n, que, asimismo, declara la primac¨ªa del derecho estatal sobre el auton¨®mico, como regla general.