La Seguridad Social y el Estado de las autonom¨ªas

Una parte esencial de la Administraci¨®n del Estado contempor¨¢neo es la que ha dado en llamarse Administraci¨®n social, justamente aquella que viene a realizar los fines que los autores iuspublicistas de la centuria pasada no consideraban esenciales, ni tan siquiera propios del Estado, pero que la conciencia p¨²blica del hombre de hoy tiende a considerar como prioritarios, al punto de que ha sido preciso rebautizar al Estado, que en adelante no s¨®lo ha de ser un Estado de derecho, sino tambi¨¦n un Estado social. Nuestra Constituci¨®n se abre justamente invocando esa f¨®rmula, ya recibida por otras constituciones contempor¨¢neas, para calificar al Estado que de ellas surge.Y no se trata s¨®lo de f¨®rmulas doctrinales, sino de realidades que, con todas las perfectibilidades que se puedan o se quieran hacer, han sido incorporadas a la mayor¨ªa de los Estados actuales. En algunos de los cuales (Europa de la CEE) los gastos sociales representan alrededor de la cuarta parte de su renta nacional.

Cuando se quiera medir el grado de efectiva descentralizaci¨®n alcanzado por el que ya se ha dado en llamar el Estado de las autonom¨ªas, habr¨¢ que examinar, pues, con detalle lo que se ha hecho, lo que puede hacerse y lo que no se ha hecho, en ese ¨¢mbito de la Administraci¨®n social, y fundamentalmente en la Seguridad Social, que es hoy el elemento central de aqu¨¦lla por el volumen y costo de sus prestaciones y por la extensi¨®n de sus beneficiarios. El punto de partida para ese an¨¢lisis es evidentemente la Constituci¨®n, en cuyo art¨ªculo 149 se han incluido determinadas competencias sobre la Seguridad Social, como exclusivas del Estado, mientras que en el art¨ªculo 148 no figura esta instituci¨®n entre las asumibles por las Comunidades Aut¨®nomas.

La f¨®rmula adoptada por los redactores de la Constituci¨®n es, por consiguiente y globalmente, centralista en materia de Seguridad Social. Parad¨®jicamente, ello no parece haber sorprendido a nadie, quiz¨¢ porque sigue pesando todav¨ªa esa afirmaci¨®n doctrinaria (Loewenstein), que quiere que Estado social y centralizaci¨®n sean fen¨®menos interdependientes. Habr¨ªa mucho que objetar a ese prejuicio doctrinario, que tiene su explicaci¨®n en sociedades muy diferentes de la nuestra, pero, aun marginando esa cuesti¨®n, no es menos cierto que el art¨ªculo 149 permite en este punto lecturas diversas, por la equivocidad de algunos de sus t¨¦rminos, y se presta as¨ª a interpretaciones que pueden conducir a resultados divergentes.

Ambig¨¹edades

Algunas de esas ambig¨¹edades y equivocidades no han desaparecido en las leyes org¨¢nicas. que regulan los estatutos de autonom¨ªa del Pa¨ªs Vasco y de Catalu?a. Valga por todas la expresi¨®n ?legislaci¨®n b¨¢sica?, que se atribuye de manera exclusiva al Estado, de la que ning¨²n precepto concreta su significado y alcance, y donde las interpretaciones doctrinales no son acordes (equivalencia con ley de bases; distinci¨®n entre aspectos presuntamente sustantivos -campo de aplicaci¨®n, acci¨®n protectora- e instrumentales -gesti¨®n-, atribuyendo los primeros al Estado ... ). En tal situaci¨®n, el t¨¦rmino deja de ser jur¨ªdico y pasa a convertirse en pol¨ªtico en un terreno conflictivo donde la Administraci¨®n central y las administraciones auton¨®micas pueden tener aspiraciones y criterios obviamente contrapuestos.

La primera tarea debe ser, por consiguiente, una delimitaci¨®n razonable y admisible para todas las partes, de lo que se entiende por legislaci¨®n b¨¢sica, que pueda permitir a cada comunidad aut¨®noma acomodar el modelo de Seguridad. Social a sus particulares necesidades sociales, sin romper por ello la solidaridad nacional. Tarea que, justamente por afectar a sujetos diversos, debiera alcanzarse mediante f¨®rmulas paccionadas, sin perjuicio de las cuales me permito, apuntar que: a) la equivalencia del, t¨¦rmino con la ley de bases no resuelve el problema, sino que lo traslada a un momento posterior, ya que no existe ning¨²n l¨ªmite jur¨ªdico que permita asegurar que lo regulado por una ley de bases sea realmente lo b¨¢sico de una materia o instituci¨®n, y tenemos un ejemplo muy pr¨®ximo en la ley 28/1963, de Bases de la Seguridad Social; b) la distinci¨®n entre aspectos puramente sustantivos y otros presuntamente instrumentales no s¨®lo peca de una deformaci¨®n academicista, que pasa por alto que a veces son decisivas las cuestiones de gesti¨®n, sino que ser¨ªa contraria a la interpretaci¨®n legal derivada de los estatutos vasco y catal¨¢n en vigor, donde se admite el desarrollo legislativo de la legislaci¨®n b¨¢sica del Estado, ?salvo las normas que configuran el r¨¦gimen econ¨®mico de la misma?.

Por consiguiente, la distinci¨®n ratione materia s¨®lo ser¨ªa posible, a nuestro juicio, en la financiaci¨®n de la Seguridad Social, donde la potestad legiferante se reserva de manera exclusiva al Estado, no as¨ª su ejecuci¨®n, peto tal reserva no existe respecto de la regulaci¨®n de la acci¨®n protectora o del campo de aplicaci¨®n; y c) la administraci¨®n o ejecuci¨®n de un servicio no s¨®lo implica una actividad material de gesti¨®n, sino el establecimiento de normas que reglamenten esa actividad. Por tanto, tambi¨¦n en materia de r¨¦gimen econ¨®mico cabe incluir una competencia legiferante de las comunidades aut¨®nomas aunque reducida al ¨¢mbito estricto de la reglamentaci¨®n interna necesaria al funcionamiento del servicio.

La alta inspecci¨®n

Pero las leyes org¨¢nicas han a?adido equ¨ªvocos a los que el art¨ªculo 149.17 de la Constituci¨®n contiene. Me referir¨¦ exclusivamente a la denominada ?alta inspecci¨®n?, que han introducido los art¨ªculos 17 y 18, respectivamente, de los estatutos catal¨¢n y vasco, sin que tampoco esta vez se encuentre un solo precepto, en los propios estatutos, ni en nuestro ordenamiento jur¨ªdico, que se?alen qu¨¦ quiere decir la expresi¨®n referida, pero que es importante precisar, puesto que se trata de una funci¨®n que se reserva al Estado, frente a las comunidades aut¨®nomas. A mi juicio, por convencional que pueda ser el significado del t¨¦rmino, puede cuando menos delimitarse negativamente, puesto que: a) evidentemente, la ?alta inspecci¨®n? no es la inspecci¨®n de los servicios ni de las conductas de los sujetos que intervienen en las distintas relaciones jur¨ªdicas de Seguridad Social, objeto, por definici¨®n, de la inspecci¨®n ?ordinaria? atribuida a los cuerpos o funcionarios ordinarios; b) la inspecci¨®n ordinaria corresponder¨ªa, pues, en exclusiva, a las comunidades aut¨®nomas, y as¨ª hay que deducirlo, adem¨¢s, del n¨²mero 4 de los art¨ªculos 17 y 18 de los estatutos catal¨¢n y vasco, respectivamente, donde se atribuye a tales entidades la ?tutela de las instituciones, entidades y funciones en materia de Sanidad y Seguridad Social?, por m¨¢s que se emplee impropiamente el t¨¦rmino tutela sin su significaci¨®n t¨¦cnica precisa, puesto que se hace recaer no sobre entidades descentraliza das, sino sobre ¨®rganos y actividades. Por consiguiente, se est¨¢ empleando con una significaci¨®n distinta a la t¨¦cnico-jur¨ªdica elabora da por la doctrina iusadministrativa, equivalente a control de determinadas actividades, lo que, obviamente, incluye los medios adecuados para llevarlo a cabo, la inspecci¨®n entre ellos; c) siendo la inspecci¨®n ordinaria una competencia exclusiva de las comunidades aut¨®nomas vasca y catalana, la ?alta inspecci¨®n? no puede consistir en una duplicaci¨®n paralela, org¨¢nica o funcional, de la atribuida o desarrollada por ellas.

De este modo, la inspecci¨®n interna de los servicios, la inspecci¨®n externa de las entidades colaboradoras o concertadas, mutuas patronales o entidades recaudadoras, la inspecci¨®n de las conductas de los sujetos obligados al pago, o de los beneficiarios, en definitiva, de los sujetos incluidos en las m¨²ltiples relaciones jur¨ªdicas de Seguridad Social, deben ser objeto exclusivo de la comunidad aut¨®noma, y lo que es predicable de la funci¨®n ha de serlo de los ¨®rganos y cuerpos de funcionarios encargados de realizarla, que deben depender de aqu¨¦llas exclusivamente; d) el objeto de la ?alta inspecci¨®n? no puede ser otro, por consiguiente, que el de una verificaci¨®n global, por el Estado, de si la comunidad aut¨®noma cumple con las funciones transferidas de acuerdo con la Constituci¨®n y las leyes, esto es, una concreci¨®n sectorial del principio general de control que el art¨ªculo 155 de la Constituci¨®n otorga al Estado sobre las comunidades aut¨®nomas. De modo que el sujeto inspeccionado ser¨ªa la propia comunidad aut¨®noma, y m¨¢s concretamente, los ¨®rganos de ella que reglamenten y administren la Seguridad Social, pero en modo alguno los ?administrados?, sujetos exclusivamente al control de aqu¨¦lla. Eso no excluye quiz¨¢ que, de forma excepcional y mediata, no pueda el Estado investigar las conductas de los dem¨¢s sujetos, pero con el ¨²nico fin de verificar aquel juicio global, sin que de tales actuaciones puedan deducirse consecuencias directas para ellos ni imponerse a la comunidad aut¨®noma obligaciones singulares de comprobaci¨®n adicional.

Quedan otras cuestiones cuya regulaci¨®n es excesivamente gen¨¦rica en los estatutos catal¨¢n y vasco, y, por tanto, problem¨¢ticas. Baste por ahora, y sin perjuicio de un ulterior examen, se?alar algunos de los temas que pueden necesitar no s¨®lo de un an¨¢lisis jur¨ªdico en profundidad, sino de un acuerdo previo: el alcance y l¨ªmites de la potestad organizatoria, la articulaci¨®n del patrimonio de la Seguridad Social o la potestad reglamentaria.