Vieja y nueva pol¨ªtica de emigraci¨®n

La actitud del Estado ante el fen¨®meno emigratorio ha atravesado hasta el momento presente los estadios que a continuaci¨®n se enumeran:1. Etapa de rechazo absoluto. Una pragm¨¢tica de Felipe IV de 10 de febrero de 1623 prohib¨ªa la salida de sus s¨²bditos bajo la amenaza de severas penas. Con posterioridad, en el siglo XVIII, arbitristas e ilustrados achacaban con amargura al despoblamiento la decadencia y la ruina de las naciones.

2. Libertad de emigraci¨®n meramente formal. El liberalismo doctrinario en el siglo X-IX procede al reconocimiento paulatino de este derecho. En un primer t¨¦rmino, solapadamente y no sin contradicciones, tal y como acaece en la Constituci¨®n de C¨¢diz (art¨ªculo 304), en la de 1837 (art¨ªculo 10) o en la de 1845 (art¨ªculo 10). M¨¢s tarde, sin ambages, al promulgarse abiertamente la libertad de emigraci¨®n en el art¨ªculo 26 de la Constituci¨®n de 1869, y con toda diafanidad en la Constituci¨®n de la Segunda Rep¨²blica: ?El derecho a emigrar queda reconocido y no est¨¢ sujeto a m¨¢s limitaciones que las que la ley establezca ...? (art¨ªculo 31). Nos encontramos, empero, ante una formulaci¨®n huera, debido a que la legislaci¨®n espec¨ªfica o de desarrollo, muy parca por lo dem¨¢s, se limita exclusivamente a la regulaci¨®n de aspectos marginales, como el transporte y la evitaci¨®n de fraudes en los navieros. El emigrante, en general, es v¨ªctima propiciatoria de la improvisaci¨®n colectiva.

3. Reconocimiento efectivo de la libertad de emigraci¨®n. Al llegar la avalancha de los a?os sesenta, el Estado pone en funcionamiento una pol¨ªtica tuitiva y protectora tendente a dotar de contenido y facilitar el pleno ejercicio del derecho a emigrar. A tal fin se crea una corporaci¨®n p¨²blica, el Instituto Espa?ol de Emigraci¨®n, organismo gestor por excelencia, a quien se encomienda, en r¨¦gimen de descentralizaci¨®n administrativa, la tutela y amparo de los emigrantes, de quienes se hace valedor, a imagen y semejanza de la tutor¨ªa civil.

Se acu?a la terminolog¨ªa adecuada ?emigraci¨®n asistida?, eje y vector de todo un poderoso aparato de captaci¨®n dirigido, de acuerdo a la ley de Bases de 22 de diciembre de 1960, ?a la realizaci¨®n de la pol¨ªtica emigratoria seg¨²n las directrices de la ordenaci¨®n del trabajo en r¨¦gimen de pleno empleo?. En otros t¨¦rminos, se reducen las tasas de paro por medio de la exportaci¨®n de la mano de obra excedente. Para los estudiosos del derecho pol¨ªtico se ofrece aqu¨ª un ejemplo excelente de c¨®mo un Estado es capaz de articular un marco de acci¨®n, tanto legislativo como institucional, encaminado a la conversi¨®n en material y pleno el ejercicio de un derecho que en un principio no pasaba de ser un mero enunciado formal. La pol¨ªtica emigratoria no puede ser m¨¢s clara. Se dirige a la movilizaci¨®n de los recursos humanos de la forma m¨¢s productiva en su empleo fuera de nuestras fronteras. La ley de Emigraci¨®n de 1971, todav¨ªa vigente en parte y hoy en d¨ªa obsoleta y desfasada, no hace sino confirmar lo apuntado.

-4. Pol¨ªtica de salvaguardia de derechos, orientada hacia el retorno. La Constituci¨®n de 27 de diciembre de 1978 representa un decisivo punto de inflexi¨®n, un aut¨¦ntico giro copernicano: ?El Estado velar¨¢ especialmente por la salvaguardia de los derechos econ¨®micos y sociales de los trabajadores espa?oles en el extranjero y orientar¨¢ su pol¨ªtica hacia su retorno? (art¨ªculo 42).

A continuaci¨®n, el art¨ªculo 53-3 especifica que el reconocimiento, respeto y protecci¨®n de los principios sociales reconocidos en este art¨ªculo informar¨¢ la legislaci¨®n positiva, la pr¨¢ctica judicial y la actuaci¨®n de los poderes p¨²blicos en la materia.

La significaci¨®n del mandato constitucional, esbozo y marco de la nueva pol¨ªtica de emigraci¨®n, aparece clara tanto en su formulaci¨®n como en sus consecuencias.

Presupone, ni m¨¢s ni menos, la adecuaci¨®n de la actuaci¨®n estatal a la realidad imperante. En efecto, a ra¨ªz y como resultas del cierre de las fronteras laborales en Europa en 1973-1974 y del progresivo languidecimienio de las salidas a ultramar, no tendr¨ªa sentido ni raz¨®n de ser el que se incidiese en una pol¨ªtica largamente rebasada por los acontecimientos. Pero igualmente absurdo ser¨ªa dejar caer en el olvido a los cerca de tres millones de compatriotas -2.695.436 para ser exactos- que todav¨ªa se ven obligados a residir en el extranjero.

Protecci¨®n de los derechos econ¨®micos y sociales de los emigrantes.

Consecuentemente, la nueva pol¨ªtica de emigraci¨®n ha de sus tentarse en dos pilares fundamentales:

1. Protecci¨®n y salvaguardia de los derechos econ¨®micos y sociales de los trabajadores emigrantes. Esta formulaci¨®n debe interpretarse en un sentido amplio. Es menester equiparar en derechos y obligaciones constitucionales a los trabajadores aut¨®ctonos y a los que se ganan la vida en el exterior. No creo que estos ¨²ltimos exijan m¨¢s; pero, cuidado, tampoco menos. Para ello existen dos cauces: a) La firma de convenios y tratados internacionales, que no tienen por qu¨¦ reducirse exclusivamente al terreno de la Seguridad Social y la emigraci¨®n, sino que deben extenderse al ¨¢mbito cultural y educacional. Hay que mantener, asimismo, una pol¨ªtica internacional en¨¦rgica y no mendicante , tanto, en las negociaciones como, sobre todo, en la vigilancia del cumplimiento de los mismos. Es m¨¢s que obvio que de nada sirve un convenio, por muy avanzados que sean sus t¨¦rminos, si luego no se cumple; y b) La puesta en marcha de un completo sistema de actuaciones plurivalentes, que abarquen el complejo entramado en el que se desarrolla la vida de los emigrantes y sus familiares. Para ello, y en primer t¨¦rmino, ha de procederse a una democratizaci¨®n de las instituciones asistenciales, promocionan do la cogesti¨®n y participaci¨®n de los directamente afectados en la formulaci¨®n y aplicaci¨®n de los programas de ayudas, en la administraci¨®n y funcionamiento de los ¨®rganos administrativos y en la determinaci¨®n de la pol¨ªtica global que debe ser llevada a cabo. Aunque a¨²n con numerosas lagunas y deficiencias que deben ser corregidas, no se puede negar, sin embargo, que, desde 1977, se han dado pasos importantes en este sentido. Entre otros, la creaci¨®n, por medio del Real Decreto 576/1979, de 20 de febrero, de una Subdirecci¨®n General de Participaci¨®n y Acci¨®n Cultural en el Instituto Espa?ol de Emigraci¨®n; la aparici¨®n de las juntas consulares con presencia emigrantil para la atribuci¨®n de ayudas colectivas (circular n¨²mero 28/1978 del Ministerio de Asuntos Exteriores); la modificaci¨®n de las estructuras de las casas de Espa?a, al introducirse un consejo de administraci¨®n integrado por emigrantes; la puesta en funcionamiento, el 7 de junio de 1979, de una Comisi¨®n para Asuntos de la Emigraci¨®n en el Congreso y, m¨¢s tarde, en el Senado; el replanteamiento de la actuaci¨®n educativa, al reorganizarse la gesti¨®n de la ense?anza en el exterior (orden de 14 de junio de 1977) y perfeccionarse el sistema de reconocimiento de estudios y convalidaciones (Reales Decretos de 2 de marzo de 1978, 23 de mayo y 31 de julio de 1980), etc¨¦tera.

Sin embargo, se echa de menos el instrumento legal -una ley de emigraci¨®n actualizada- que armonice y otorgue coherencia a una normativa tan dispersa y disgregada, al tiempo que desarrolle los principios rectores de la nueva pol¨ªtica emigratoria. El anteproyecto elaborado por el Gobierno, que debe ser discutido y aprobado, en su caso, por las Cortes, se est¨¢ demorando demasiado.

A nivel, por otra parte, meramente administrativo, quiz¨¢ fuese conveniente la creaci¨®n de una secretar¨ªa de Estado para la emigraci¨®n. Pero m¨¢s all¨¢ de la denominaci¨®n y rango, es preciso la creaci¨®n de un ¨®rgano que aglutine y congregue las competencias en la materia, hoy en d¨ªa repartidas en varios departamentos ministeriales.

El retomo de los emigrantes

2. Orientaci¨®n de la pol¨ªtica emigratoria hacia el retorno. Alrededor de medio mill¨®n de emigrantes han regresado definitivamente en los ¨²ltimos a?os. Al propugnar por tanto la Constituci¨®n que la pol¨ªtica del Estado ha de orientarse hacia el retorno no hace sino reconocer y enfrentarse con

una realidad indiscutible e incuestionable. Ahora bien, incluso desde posiciones ideol¨®gicas de vanguardia no demag¨®gicas, no puede ni debe perderse de vista el dato de la gravedad del mercado nacional de empleo, al superarse, con creces, la preocupante tasa del 10%. Ser¨ªa absurdo y hasta suicida, por consiguiente, que la Administraci¨®n se lanzase a fomentar y pro mover abiertamente el retorno masivo de los emigrantes. Esto no quiere decir, empero, que haya que desamparar o desasistir a aquellos que voluntariamente, y debido a necesidades humanas perceptibles y justificadas, decidan reintegrarse en la sociedad espa?ola. Es necesario articular un sistema protector que facilite el reingreso y la reinserci¨®n sin traumas ni dificultades. Dicho sistema, que ha de abarcar aspectos tales como el subsidio de desempleo, pensiones, escolarizaci¨®n, vivienda, ahorros, servicio militar, exenciones aduaneras, cooperativas, explotaciones agrarias, inscripciones en el Registro Civil y empadronamientos, se encuentra parcialmente en vigor. As¨ª, la ley 51/1980, b¨¢sica de empleo, considera a los emigrantes retornados en situaci¨®n asimilada a la de alta (art¨ªculo 2 1. 1.a), y para el supuesto de no poder demostrar las cotizaciones precisas, son titulares de las prestaciones complementarias del cap¨ªtulo III en las condiciones previstas en el art¨ªculo 25.1 b. Otras disposiciones son el Real Decreto de 2 de junio de 1977, sobre vivienda; el Real Decreto de 13 de mayo de 1977, acerca de la cuenta de ahorro; la orden de 27 de mayo de 1977, de reingreso en los centros escolares... Pero, aparte de las evidentes lagunas y omisiones, se echa en falta, de nuevo, un texto unitario que regule unitariamente una normativa tan diseminada, que bien pudiera ser la misma ley de emigraci¨®n que se prepara o bien una ley del retorno espec¨ªfica y singular.

Aun cuando, a largo plazo, el objetivo primordial de la nueva pol¨ªtica emigratoria debe ser la erradicaci¨®n de la emigraci¨®n de mano de obra por motivaciones econ¨®micas, a corto y a medio, cuenta tenida de la necesaria movilidad del trabajo, se encamina a la protecci¨®n del hecho emigratorio como tal, aprovechando su lado positivo, y a facilitar a los emigrantes, cuando ¨¦stos lo deseen una digna reincorporaci¨®n a la vida laboral y social espa?olas.

Pablo L¨®pez Blanco. Funcionario del Cuerpo T¨¦cnico del Instituto de Emigraci¨®n