La judicialidad del ministerio fiscal

El pr¨®ximo debate parlamentario sobre el Estatuto Org¨¢nico del Ministerio Fiscal va a plantear de nuevo el viejo problema de la naturaleza de esta instituci¨®n y, en ¨ªntima conexi¨®n con ¨¦l, la cuesti¨®n de su ubicaci¨®n en el mapa de los poderes del Estado.Como es sabido, el ministerio fiscal ha oscilado durante largo tiempo, no s¨®lo en nuestro sistema jur¨ªdico, sino en la mayor¨ªa de los que nos son homologables, entre el poder judicial y el ejecutivo. Esta ambig¨¹edad, perceptible entre nosotros en la ley Org¨¢nica del Poder Judicial de 1870 y en el Estatuto del Ministerio Fiscal de 1926, permiti¨® que en el pasado r¨¦gimen se acentuase considerablemente el car¨¢cter gubernativo del fiscal por obra del reglamento org¨¢nico de 27 de febrero de 1969. As¨ª, por ejemplo, de atribuir al ministerio fiscal, como se hac¨ªa en el estatuto, la funci¨®n, entre otras, de ?representar al Gobierno en sus relaciones con el poder judicial?, se pas¨® en el reglamento a definir al ministerio fiscal, ante todo, como ?¨®rgano de comunicaci¨®n entre el Gobierno y los tribunales de justicia?, con lo que, en cierto modo, la misi¨®n de llevar la voz del Gobierno a los tribunales se convirti¨® en la ratio essendi del ministerio fiscal.

Un cambio sustancial supone, en el enfoque de este tema, la Constituci¨®n de 1978, que, aun sin haberlo abordado con la precisi¨®n y nitidez que hubieran sido deseables, ha aportado datos para su soluci¨®n que permiten hablar hoy, con plena seguridad y aplomo, de la judicialidad del ministerio fiscal. De ah¨ª la sorpresa -no s¨®lo la alarma- que nos ha causado advertir en los proyectos de la ley Org¨¢nica del Poder Judicial y de Estatuto Org¨¢nico del Ministerio Fiscal s¨ªntomas evidentes de un prop¨®sito que cre¨ªamos inviable: el de debilitar nuestra conexi¨®n con el poder judicial y fortalecer nuestra relaci¨®n -de dependencia, se entiende- con respecto al ejecutivo.

Defender la legalidad y la imparcialidad

En efecto, si el ministerio fiscal tiene como misi¨®n -art¨ªculo 124 de la Constituci¨®n- promover la acci¨®n de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del inter¨¦s p¨²blico tutelado por la ley, as¨ª como velar por la independencia de los tribunales, actuando, en todo caso, con sujeci¨®n a los principios de legalidad e imparcialidad, ha de concluirse que su inserci¨®n en el poder judicial es una consecuencia necesaria: a) de su funci¨®n esencial -promover la acci¨®n de la justicia en defensa de la legalidad-, que constituye al ministerio fiscal en una magistratura postulante sin cuya iniciativa no cabe el ejercicio de la facultad jurisdicente, al menos en materia penal; b) de los intereses que ha de tutelar -los derechos de los ciudadanos-, que se garantizan en todo Estado de derecho a trav¨¦s de ¨®rganos judiciales; c) de la independencia de los tribunales cuya defensa se le encomienda, lo que dif¨ªcilmente podr¨ªa realizar si representase ante ellos otro poder, y d) de los principios en que ha de inspirarse su actuaci¨®n -la legalidad y la imparcialidad-, que son exactamente los mismos que han de guiar la actividad de jueces y tribunales. Coherentemente con ello, la Constituci¨®n sit¨²a su referencia al ministerio fiscal en el t¨ªtulo dedicado al poderiudicial y omite en su definici¨®n las viejas alusiones a su vinculaci¨®n con el Gobierno. Bien fundado, pues, est¨¢ el deseo de que, huyendo de f¨®rmulas evanescentes, se declare de forma tajante, en los dos proyectos de ley cuya discusi¨®n va a comenzar en breve, que el ministerio fiscal est¨¢ ?integrado, con funciones aut¨®nomas, en el poderjudicial?, tal como ha manifestado reiteradamente la Asociaci¨®n de Fiscales.

Las relaciones con el Gobierno, problema central

Las consecuencias de un tal pronunciamiento ser¨ªan m¨²ltiples y todas ellas positivas para el correcto funcionamiento de esta instituci¨®n en el contexto de un Estado democr¨¢tico. No es el caso enumerarlas ahora ni ser¨ªa posible hacerlo en los l¨ªmites de este art¨ªculo. Pero resulta inevitable referirse a los efectos que forzosamente ha de producir la judicialidad del ministerio fiscal en el nivel de sus relaciones con el Gobierno. En realidad, es aqu¨ª donde est¨¢ el nudo gordiano de la cuesti¨®n, son dichas relaciones las que impiden que la definici¨®n del ministerio fiscal sea entre nosotros una cuesti¨®n ya pac¨ªfica. Porque, ciertamente, afirmar que el mismo est¨¢ ?integrado? en el poderjudicial obliga a proscribir, en buena l¨®gica pol¨ªtica, la posibilidad de que el fiscal reciba ¨®rdenes del Gobierno.

Independencia no supone desconexi¨®n

Sin embargo, esta consecuencia -que evidentemente suscita no pocas reservas en los titulares del poder ejecutivo- no tiene por qu¨¦ dramatizarse en exceso. Que el ministerio fiscal no reciba ¨®rdenes del Gobierno no quiere decir que quede rota toda conexi¨®n con ¨¦l. Es evidente que el Gobierno ha de tener la posibilidad de instar de los tribunales la protecci¨®n de los intereses sociales y no lo es menos que el ministerio fiscal ha de ser, dentro del poder judicial, un factor dinamizante de la vida jur¨ªdica, para lo cual es conveniente que eventualmente reciba el est¨ªmulo del ejecutivo. Justamente por ello, al frente del ministerio fiscal se sit¨²a al fiscal general del Estado, que, por ser nombrado a propuesta del Gobierno, ha de ser siempre de su absoluta confianza. Lo que ha de descartarse es que el ministerio fiscal reciba ¨®rdenes, no mociones o sugerencias, que ser¨ªan leg¨ªtimas, a fin de que invariablemente act¨²e, en relaci¨®ncon aquellos est¨ªmulos, como un tamiz dejuridicidad, procurando que sus funciones constitucionales -la defensa de la legalidad y de los derechos individuales, entre otras- no se vean desvirtuadas por criterios de pura oportunidad pol¨ªtica.

Necesaria democratizaci¨®n de la funci¨®n fiscal

Ahora bien, esta articulaci¨®n de las relaciones Gobierno-ministerio fiscal quedar¨ªa incompleta si no se incorporasen a la estructura del segundo ciertos elementos que de alguna manera la democratizasen. El ministerio fiscal, que, de acuerdo con la Constituci¨®n, ha de deserripe?ar su cometido en r¨¦gimen de dependencia jer¨¢rquica, tiene actualmente una configuraci¨®n piramidal rematada en la c¨²spide por el fiscal general del Estado. Ello se traduce, a veces, en un relativo aislamiento del mismo con respecto a los criterios y actitudes predominantes en la carrera fiscal, situaci¨®n que no solamente es disfuncional desde el punto de vista de la eficacia, sino que adolece de cuantos peligros son inherentes a toda autoridad no compartida. No se trata, naturalmente, de socavar la autoridad del fiscal general del Estado, sino precisamente de todo lo contrario, es decir, de darle la fuerza y legitimidad que es capaz de proporcionar un ¨®rgano consultivo y asesor -el Consejo Fiscal- que sea, al mismo tiempo, representativo de todas las categor¨ªas de la carrera fiscal y elegido directamente por todo el colectivo de los fiscales. Este Consejo Fiscal, claro est¨¢, no lo concebimos como instrumento para dar satisfacci¨®n a ciertos intereses corporativos que estar¨ªan fuera de lugar en un Estado moderno, sino como garant¨ªa institucional de que, efectivamente, la actuaci¨®n del ministerio fiscal se sujetar¨¢, en todo caso, a los principios de legalidad e imparcialidad, especialmente cuando haya de decidir sobre la procedencia o improcedencia de secundar una iniciativa gubernativa.

Un estatuto del ministerio fiscal eficaz

Ser¨ªa ingenuo desconocer las suspicacias que estas sugerencias pueden despertar en determinados sectores de la clase pol¨ªtica muy sensibilizados -y con sobrada raz¨®n- ante las pretensiones de ciertos cuerpos del Estado, demasiado proclives a convertirse, como tales, en instancias aut¨®nomas. Un supuesto predominio entre los miembros del ministerio fiscal de posturas no democr¨¢ticas parecer¨ªa proporcionar fundamento f¨¢ctico a tales reacciones. A ellas, sin embargo, habr¨ªa que oponer -m¨¢s all¨¢ de lo injusto y cient¨ªficamente incorrecto que resulta definir el todo por la parte- la elemental consideraci¨®n de que lo que ha de hacerse en este momento es un estatuto del ministerio fiscal no s¨®lo v¨¢lido a corto plazo, sino capaz de garantizar por tiempo indefinido el correcto funcionamiento del sistema de poderes caracter¨ªstico del Estado de derecho.