El d¨¦ficit del sector p¨²blico y su financiaci¨®n /1

A fines de marzo de este a?o, en mi informe a la asamblea General de la AEB, dije que el d¨¦ficit de las administraciones p¨²blicas en 1980, presupuestado inicialmente en 310.000 millones de pesetas, no habla sido inferior a 560.000 millones, en t¨¦rminos de cuentas no nacionales. A?ad¨ª que en t¨¦rminos de caja, dicho d¨¦ficit no bajaba de los 500.000 millones, el famoso medio bill¨®n. Dije tambi¨¦n que, agregando las empresas estatales, el d¨¦ficit total del sector p¨²blico pod¨ªa haber llegado en 1980 a los 700.000 millones de pesetas, cifra que representa el 4.6% del PIB. Todo esto puede leerse en el texto publicado de dicho informe, en el que figura, entre otros anexos, un cuadro de tallado por conceptos para demostrar c¨®mo se llega a las cifras dichas.

El d¨ªa 6 de mayo, el ministro de Hacienda present¨® al Congreso de los Diputados y a los medios informativos la liquidaci¨®n provisional del pasado ejercicio, dijo que el d¨¦ficit monetario del Presupuesto de 1980 hab¨ªa sido escasamente superior a 314.000 millones, a?adiendo que la apelaci¨®n total al Banco de Espa?a por operaciones del sector p¨²blico hab¨ªa sido de unos 387.000 millones. Durante la presentaci¨®n de su informe, el ministro de Hacienda insisti¨® en que la desviaci¨®n sobre el presupuesto inicial era escasa y que el d¨¦ficit era no moderada.

Estas cifras y manifestaciones fueron utilizadas por algunos para se?alar que no se hab¨ªan cumplido las declaraciones de ciertos sectores catastrofistas que aseguraban que el d¨¦ficit del sector p¨²blico en 1980 hab¨ªa rondado el medio bill¨®n de pesetas.

El d¨ªa 2 de junio, el gobernador del Banco de Espa?a present¨® el informe anual del banco, en cuyos cap¨ªtulos II y IV se dedican veintid¨®s p¨¢ginas a la financiaci¨®n de las empresas y administraciones p¨²blicas, con gran abundancia de datos. El resumen de toda esta informaci¨®n es que el d¨¦ficit final de las administraciones p¨²blicas en 1980 Fue de 520.800 millones de pesetas el del sector p¨²blico fue de 793.500 millones de pesetas.

El contenido del informe del Banco de Espa?a, cuyo prestigio y fiabilidad son notorios, dio pie para que algunos medios informativos vieran discrepancias notables -m¨¢s de 180.000 millones— entre las cifras del d¨¦ficit de 1980 publicadas por el Banco de Espa?a y las presentadas por el Ministerio de Hacienda unas semanas antes. Ambos organismos facilitaron una nota diciendo que las diferencias entre sus respectivas administraciones el d¨¦ficit de las administraciones p¨²blicas se circunscrib¨ªan a 37.000 millones y se?alando que tas diferencias calculadas por otros me dios proceden de un inadecuado manejo de las cifras.

A la vista de todo lo que antecede, creo que no tiene nada de extra?o que el p¨²blico, incluso el medianamente preparado en estas materias, se encuentre perplejo e incapaz de formarse ni, siquiera una idea aproximada de 'lo que ha sido el d¨¦ficit del sector p¨²blico en 1980. Y. en consecuencia inhabilitado para emitir un juicio sobre el d¨¦ficit que se proyecta parta 1981.

M¨¢s grave seria todav¨ªa que, desconfiando de la credibilidad de las manifestaciones de unos otros, el pa¨ªs pensara que cada uno maneja las cifras en la forma que m¨¢s conviene a sus respectivas posturas pol¨ªticas, institucionales o sectoriales. Por tanto, entiendo que quiz¨¢ resulte ¨²til intentar clarificar el tema en forma que pueda ser comprensible para todos.

En busca de la verdad,

La verdad es que todas las cifras que hasta aqu¨ª he rese?ado, como procedentes de distintas fuentes, son correctas, en mi opini¨®n, si se tienen en cuenta los distintos conceptos a que estas distintas cifras se refieren. Los subrayados (que espero que haya respetado el linotipista) intentan precisamente llamar la atenci¨®n del lector sobre la diferencia conceptual de las manifestaciones de unos y otros.

Porque conviene aclarar que cuando se habla del d¨¦ficit del sector p¨²blico no todos ni siempre est¨¢n refiri¨¦ndose a lo mismo. Por un lado, el sector p¨²blico se compone de diversos elementos cuya sucesiva agregaci¨®n da lugar a distintos niveles de resultados. Por otro lado, el d¨¦ficit puede expresarse en t¨¦rminos de cuentas nacionales o en t¨¦rminos de caja. La diferencia entre una y otra expresi¨®n procede principalmente de los ingresos pendientes de cobro y los gastos pendientes de pago. Finalmente, cabe tambi¨¦n, aunque no parece econ¨®micamente muy correcto, calcular el d¨¦ficit en t¨¦rminos monetarios, es decir, descontando del mismo los recursos obtenidos por operaciones financieras del Tesoro, o sea, esencialmente, la emisi¨®n neta de deuda exterior e interior con ello, lo que se obtiene es el importe del d¨¦ficit financiado por apelaci¨®n al Banco de Espa?a y resto del sistema crediticio.

De la combinaci¨®n de estas tres maneras de definir el tema pueden resultar numerosas y distintas cuantificaciones del d¨¦ficit. Por tanto, cada vez que se da una cifra, o una previsi¨®n de la misma, es totalmente indispensable definir a qu¨¦ concepto corresponde tal cifra. En caso contrario se generan con fusiones y pol¨¦micas totalmente innecesarias y contraproducentes. Veamos c¨®mo habr¨ªa que hacerlo.

Estado, Administraci¨®n central, administraciones p¨²blicas y sector p¨²blico

El sector p¨²blico puede dividirse en varios subsectores. El elemento principal, pero no el ¨²nico, es el Estado. Si al Estado se le a?aden los organismos de la Administraci¨®n central, la Seguridad Social y. actualmente las administraciones territoriales correspondientes a los nuevos entes auton¨®micos, se obtiene lo que se llama la Administraci¨®n central. A?adiendo las corporaciones locales, es decir, diputaciones y ayuntamientos, se llega a las administraciones p¨²blicas .Un paso m¨¢s lo constituye la agrupaci¨®n de las empresas p¨²blicas para obtener la totalidad del sector p¨²blico. Cuando aqu¨ª se habla de empresas p¨²blicas se entiende empresas no financieras, ya que las entidades oficiales de cr¨¦dito, que, sin duda alguna, constituyen tambi¨¦n parte del sector p¨²blico, est¨¢n integradas en el d¨¦ficit del Estado por medio de las transferencias del mismo a dichas entidades.

En consecuencia, para hablar con propiedad, hay que distinguir cuatro niveles de agregaci¨®n: Estado. Administraci¨®n central, administraciones p¨²blicas y sector p¨²blico. Y. tratando de cifras, hay que utilizar, en cada caso, el nombre correcto del agregado a que la cifra se refiere. Entiendo que si se aplican estas cautelas, las cifras dadas por el Ministerio de Hacienda son correctas, y f¨¢cilmente reconciliables con las facilitadas por el Banco de Espa?a, y tambi¨¦n, desde luego, con las estimadas dos meses antes por la asesor¨ªa econ¨®mica de la AEB.

Sin embargo teniendo en cuenta las transferencias que existen entre los subsectores de las administraciones p¨²blicas, puede resultar —como se?ala el Banco de Espa?a en su ¨²ltimo informe anual— arbitrario, y desde luego es poco significativo referirse a los d¨¦ficit o super¨¢vit de dichos subsectores, ya que, desde una ¨®ptica puramente econ¨®mica, es s¨®lo el saldo conjunto de las administraciones p¨²blicas el que verdaderamente refleja un fen¨®meno econ¨®mico relevante. De aqu¨ª que no parezca lo m¨¢s acertado, desde un punto de vista de la econom¨ªa en general, y de su financiaci¨®n en particular, referirse, como lo hizo el Ministerio de Hacienda, al puro d¨¦ficit del subsector Estado y a la parte de la financiaci¨®n lograda por apelaci¨®n al Banco de Espa?a. Porque, procediendo de esta forma se da la impresi¨®n al p¨²blico no especializado de que la incidencia del d¨¦ficit p¨²blico sobre la econom¨ªa es menor de la que realmente ha sido.

El d¨¦ficit del a?o 1980

Para aplicar las ideas expuestas hasta aqu¨ª al a?o 1980, se ha preparado, con datos procedentes del propio Ministerio de Hacienda y del informe anual del Banco de Espa?a, el cuadro n¨²mero 1 en el que se compara el Presupuesto de 1980 con los resultados reales del ejercicio, en t¨¦rminos de cuentas nacionales.

En el cuadro aparecen los datos relativos a todos los subsectores antes dichos, pero s¨®lo se ha procedido a las agregaciones correspondientes a las administraciones p¨²blicas y al total del sector p¨²blico, por considerar que son los dos ¨²nicos que tienen significado econ¨®mico. En las columnas relativas al Presupuesto, se pasa del inicial al consolidado, eliminando las transferencias entre subsectores, a fin de verlo que se supon¨ªa deb¨ªa ser cada subsector por causa de sus operaciones propias. Como es l¨®gico, a nivel de administraciones p¨²blicas y a nivel de total del sector p¨²blico, el presupuesto inicial y el consolidado coinciden. Posteriormente, del presupuesto inicial se eliminan las operaciones financieras presupuestadas —esencialmente emisi¨®n neta de deuda p¨²blica—, porque tal emisi¨®n es precisamente una parte de la financiaci¨®n del d¨¦ficit que intentamos cuantificar. Esta ¨²ltima columna del Presupuesto es la que procede comparar con la columna de los resultados que se deducen de los datos actualmente disponibles.

Es cierto que en 1980 el d¨¦ficit del subsector Estado ha sido s¨®lo de 388.700 millones, pero, a?adiendo el de los otros subsectores, el d¨¦ficit de las, administraciones p¨²blicas, que es el que tiene verdadera significaci¨®n econ¨®mica y financiera, ha sido de 520.800 millones. Esta cifra, que rebasa el medio bill¨®n, no difiere tanto de los 560.000 millones que, para las administraciones p¨²blicas estim¨® la AEB en el mes de marzo y que le gan¨® el calificativo de ?profeta del apocalipsis?. Por otra parte. el tiempo dir¨¢, cuando se disponga de m¨¢s datos, si la cifra definitiva del d¨¦ficit de las administraciones p¨²blicas en 1980 no ha sido superior, sobre todo a consecuencia de la poca fiabilidad del d¨¦ficit de las corporaciones locales que, como se?ala el Banco de Espa?a en su informe anual, es posible que tuviera que ser revisado al alza, si se repitiera lo sucedido en la cifra de 1979, que, estimada primeramente en 25.400 millones, ahora, con mejores datos, se sit¨²a en los 68.400 millones.

Si al d¨¦ficit de las administraciones p¨²blicas se a?ade el d¨¦ficit de las empresas p¨²blicas, el d¨¦ficit total del sector p¨²blico en t¨¦rminos de contabilidad nacional ha sido, en el a?o 1980, de 793.500 millones de pesetas, cifra que excede ampliamente los 700.000 millones estimados por la AEB hace unos meses. Admito que, siendo parte de la econom¨ªa real, el d¨¦ficit de las empresas p¨²blicas es de distinta naturaleza que el de las administraciones p¨²blicas. Por ello los dos d¨¦ficit se presentan desagregados. No obstante, desde el punto de vista del funcionamiento de la econom¨ªa, cualquier necesidad de financiaci¨®n de la empresa p¨²blica significa una detracci¨®n de recursos que podr¨ªan haber sido usados m¨¢s rentablemente en el sector privado.

Como antes se ha indicado, el d¨¦ficit resultante en t¨¦rminos de cuentas nacionales puede reducirse en t¨¦rminos de caja, posponiendo salidas de fondos. Es decir, haciendo que los pagos de una parte de los gastos imputables a un ejercicio queden demorados hasta el ejercicio siguiente. Si estos gastos pendientes de pago superan a los ingresos pendientes de cobro, el d¨¦ficit de caja resulta menor que el d¨¦ficit por cuentas. Y viceversa. Ya se comprende que este expediente, que hasta cierto punto es normal, deja de ser correcto una vez que se utiliza como instrumento de financiaci¨®n. Por lo que se refiere al subsector Estado, s¨®lo los aplazamientos netos contabilizados en 1980 han sido de 40.000 millones.

En consecuencia, el d¨¦ficit por caja del subsector Estado en 1980 ha sido de 343.000 millones de pesetas, cantidad que coincide pr¨¢cticamente con la apelaci¨®n del Estado al Banco de Espa?a, facilitada por el Ministerio de Hacienda. Esto es un dato, pero no es desde luego el dato m¨¢s importante ni en el que conviene poner especial relieve al explicar p¨²blicamente la incidencia del d¨¦ficit del sector p¨²blico. El dato verdaderamente significativo es que, de acuerdo con la informaci¨®n hasta ahora disponible, el d¨¦ficit en t¨¦rminos de cuentas nacionales de las administraciones p¨²blicas en 1080 ha sido de 520.800 millones de pesetas.

Rafael Termes es presidente de la Asociaci¨®n Espa?ola de Banca (AEB).