El Instituto Nacional de Hidrocarburos: necesidad de un debate / y 2

El Real Decreto 8/1981, de 24 de abril, regula una serie de aspectos importantes del ¨¢rea de hidrocarburos dentro del sector p¨²blico, creando el Instituto Nacional de Hidrocarburos.Personalidad jur¨ªdica del Instituto Nacional de Hidrocarburos. En su pre¨¢mbulo, el referido real decreto constata y reconoce la ausencia de coordinaci¨®n, solvencia y eficacia del sector p¨²blico en el ¨¢rea de los hidrocarburos como consecuencia del car¨¢cter disperso de las actuales participaciones del Estado en las distintas empresas cuyo objeto es la explotaci¨®n de los hidrocarburos.

La naturaleza jur¨ªdica del Instituto Nacional de Hidrocarburos es la prevista en el art¨ªculo 6 de la ley general Presupuestaria, que le configura como entidad de derecho p¨²blico, cuya actividad se regula por las normas del ordenamiento jur¨ªdico privado. Al dotarle de personalidad jur¨ªdica propia ?fuera del INI, el Instituto Nacional de Hidrocarburos pretende arbitrar los intereses encontrados y en ocasiones distintos entre determinados autos del cuerpo de la Administraci¨®n Central (Ministerio de Hacienda y Ministerio de Industria). Probablemente sea ¨¦sta una raz¨®n importante para segregar del INI todo lo relativo a hidrocarburos, ya que el INI es, fundamentalmente, un holding financiero al que el Gobierno le encomienda, entre otras, ejecutar las directrices del ¨¢rea de los hidrocarburos y su coordinaci¨®n.

En la ley fundacional del INI, de. 25 de septiembre de 1941, y en su exposici¨®n de motivos se daba como fundamento para la creaci¨®n del mismo la necesidad de disponer el Estado de un poderoso instrumento de pol¨ªtica industrial que, a su vez, dadas las cuantiosas inversiones a realizar, tuviera capacidad para movilizar cuant¨ªas importantes de recursos financieros que las instituciones de cr¨¦ditos y la canalizaci¨®n del ahorro hacen los organismos financieros no permit¨ªa prestar normalmente a la pol¨ªtica industrial. La evoluci¨®n de las cuatro ¨²ltimas d¨¦cadas ha hecho del INI un holding financiero, a trav¨¦s del cual el Gobierno ha instrumentado la pol¨ªtica industrial desde el Ministerio de Industria y ha importado tambi¨¦n directrices en otros sectores no espec¨ªficamente de car¨¢cter industrial.

El patrimonio del Instituto Nacional de Hidrocarburos. Resulta evidente que la segregaci¨®n del IN I de una parte de su patrimonio para constituir otra entidad de derecho p¨²blico afecta muy directamente a la naturaleza de holding financiero, habida cuenta de los cuantiosos activos financieros que controlaba el INI. El patrimonio, que se le encomienda al Instituto Nacional de Hidrocarburos, est¨¢ integrado, fundamentalmente por las acciones y derechos cuya titularidad est¨¢n en poder del INI y de la Direcci¨®n General, del Patrimonio y del Banco de Espa?a. Igualmente quedan segregados del patrimonio del Instituto Nacional de Hidrocarburos las propiedades y derechos que procedan, formen parte o vayan a ser destinados al sistema de distribuci¨®n del monopolio del petr¨®leo. Por consiguiente, gran parte del patrimonio gestionado por Campsa y propiedad del Estado quedar¨¢ fuera del control del Instituto Nacional de Hidrocarburos ante la futura liquidaci¨®n del monopolio de la comercializaci¨®n del petr¨®leo.

La afecci¨®n de estos activos al patrimonio del Instituto Nacional de Hidrocarburos no parece garantizar que la nueva entidad de derecho p¨²blico venga a afrontar la ordenaci¨®n del sector de hidrocarburos mediante la integraci¨®n vertical de todo su ciclo, desde la fase de investigaci¨®n y exploraci¨®n hasta la comercializaci¨®n. Contrasta esta soluci¨®n con los planes de fusi¨®n que est¨¢n siendo objeto de estudio por CEPSA, Uni¨®n de Explosivos Riotinto y Petromed, para constituir lo que viene ya denomin¨¢ndose un ente privado de hidrocarburos mediante un proceso de integraci¨®n de todas las fases del ciclo que ha de llevar a una nueva sociedad nacida por fusi¨®n de las anteriores, lo que permitir¨ªa el establecimiento de unas econom¨ªas de escalas importantes y una dimensi¨®n m¨¢s apropiada.

Dependencia org¨¢nica y ¨®rganos de gobierno. La vinculaci¨®n del Instituto Nacional de Industria al Ministerio de Industria ha condicionado la actuaci¨®n de aqu¨¦l a este departamento ministerial. No obstante, es necesario reconocer que el control de la financiaci¨®n y de las inversiones del INI, v¨ªa PAIF, se hace desde el Ministerio de Hacienda.

En la nueva regulaci¨®n legal, el Real Decreto 8/1981, en su art¨ªculo 5?, se?ala que ?el Instituto Nacional de Hidrocarburos se adscribe al Ministerio de Industria y Energ¨ªa?, de forma similar al INI, por lo que en este aspecto no se ha introducido novedad alguna. De entre los ¨®rganos de gobierno del Instituto Nacional de Hidrocarburos destaca el papel fundamental que se asigna al consejo de administraci¨®n para dirigir la actuaci¨®n del Instituto Nacional de Hidrocarburos en el marco de la pol¨ªtica de hidrocarburos se?alada por el Gobierno, elevar las propuestas de actos que requieren la aprobaci¨®n de la Administraci¨®n del Estado y controlar la gesti¨®n de las empresas del Instituto?. Aun cuando el nombramiento de los miembros de los distintos ¨®rganos corresponde al Gobierno, que en el caso del presidente y vicepresidente se har¨¢ por real decreto, sin embargo, la propuesta es elevada al Gobierno por el Ministerio de Industria y Energ¨ªa. Cabe se?alar, finalmente, que en el real decreto se constata una importante laguna relativa a incompatibilidades que deben tener los consejeros del Instituto Nacional de Hidrocarburos, en especial con los sectores privados de las energ¨ªa, sean o no hidrocarburos.

Las competencias del monopolio del petr¨®leo y su relaci¨®n con Campsa y el INH

Del an¨¢lisis de la nueva norma elaborada se deduce que el Ministerio de Hacienda es competente para aprobar las propuestas del monopolio del petr¨®leo, salvo la aprobaci¨®n conjunta con el Ministerio de Industria necesaria para la fijaci¨®n de los precios de venta, fijaci¨®n de los precios de adquisici¨®n de los productos de refiner¨ªa, inversiones del monopolio y, finalmente, para la aprobaci¨®n del programa anual de entregas de productos al ¨¢rea del monopolio.

Las competencias que se saben del monopolio del petr¨®leo son las relativas a las actividades de importaci¨®n, distribuci¨®n y venta, destacando especialmente las inversiones a realizar con fines de mantenimiento, desarrollo de la red y de las actividades de distribuci¨®n conforme regula el art¨ªculo 10 del Real Decreto 8/1981. De otra parte, en su art¨ªculo 13, la referida norma indica que Campsa actuar¨¢ como administradora del monopolio del petr¨®leo, realizando y efectuando los fines asignados al mismo en el art¨ªculo 10, ya citado. En consecuencia, si Campsa est¨¢ facultada para cumplir los objetivos asignados al monopolio, obviamente, Campsa sigue ejerciendo un papel hegem¨®nico en cuantas actividades de importaci¨®n, distribuci¨®n y venta viene hoy realizando. Se configura una estructura, por consiguiente, bic¨¦fala, ejercida tanto por el Instituto Nacional de Hidrocarburos como por Campsa, lo que pone en entredicho la integraci¨®n vertical del ciclo de hidrocarburos en el sector p¨²blico. Para superar esta dificultad, el real decreto prev¨¦ la existencia de consejeros del Instituto Nacional de Hidrocarburos en Campsa, consejeros que no nombra el Instituto Nacional de Hidrocarburos, sino el Gobierno, a propuesta conjunta de los ministerios de Hacienda e Industria y Energ¨ªa, de conformidad con el Consejo de Administraci¨®n del Instituto Nacional de Hidrocarburos. No parece muy operativo este procedimiento, ya que viene a conceptuar una dualidad de poderes que proceden del mismo Gobierno, previ¨¦ndose, sin duda alguna, la falta de entendimiento entre el Instituto Nacional de Hidrocarburos y Campsa.

Conclusiones

El an¨¢lisis de la realidad actual y del Real Decreto 8/1981, de 24 de abril, pone de manifiesto la actuaci¨®n descoordinada de las empresas p¨²blicas del sector de hidrocarburos, la necesidad de una acci¨®n eficaz de los poderes p¨²blicos para cambiar este estado de cosas y la falta de respuesta que ha supuesto la regulaci¨®n del Gobierno, tard¨ªa y deficiente.

La ordenaci¨®n de las participaciones del sector p¨²blico en el ¨¢rea de los hidrocarburos debiera haberse situado en el contexto general de la problem¨¢tica energ¨¦tica, sin perjuicio del oportuno tratamiento sectorializado e individualizado de cada uno de los subsectores (carb¨®n, uranio, electricidad, etc¨¦tera) y sin menoscabo de la autonom¨ªa de gesti¨®n y gerencial que las empresas p¨²blicas han de tener.

La racionalidad del sector p¨²blico no tiene que pasar necesariamente por la creaci¨®n de un Instituto Nacional de Hidrocarburos, fuera de la estructura del INI, al que se le contin¨²a encomendando la gesti¨®n, entre otros, de los sectores del carb¨®n, electricidad, uranio y energ¨ªa solar; ni siguiera el tratamiento del Real Decreto 8/ 1981 garantiza una mejor gesti¨®n, ya que consagra una estructura de poder bic¨¦fala de dudosa eficacia.

La ordenaci¨®n que contempla el referido real decreto no parte de las implicaciones y exigencias jur¨ªdicas, econ¨®micas, patrimoniales, financieras y tecnol¨®gicas que debe comportar la integraci¨®n vertical del ciclo de hidrocarburos en el sector p¨²blico. La estructura de poder bic¨¦fala, la exclusi¨®n del Instituto Nacional de Hidrocarburos del patrimonio del monopolio del petr¨®leo integrado por la red de distribuci¨®n y comercializaci¨®n priva al sector p¨²blico de una verdadera integraci¨®n.

Es una ocasi¨®n desaprovechada para resolver la anomal¨ªa actual, caracterizada por la existencia de un patrimonio del Estado, cuya titularidad corresponde al monopolio, considerado por la ley y el reglamento que lo regulan como ?organismo del Estado en r¨¦gimen de desconcentraci¨®n de servicios?, que es gestionado por una sociedad de capital mixto, Campsa. Se hace necesaria la articulaci¨®n de patrimonio y poder de gesti¨®n en una empresa nacional de distribuci¨®n que vendr¨ªa a sustituir la funci¨®n desempe?ada en la actualidad por Campsa, en tanto subsista el monopolio de derecho, y cuyos activos estar¨ªan formados por los que actualmente tiene el monopolio cedidos a Campsa.

Nada se dice en la nueva norma relativa a las competencias que afectan a la adquisici¨®n de los crudos que corresponden a la cuota del Estado y que hasta ahora compraba Hispanoil ejecutando ¨®rdenes cuyo poder de decisi¨®n viene ejerciendo Campsa en su condici¨®n de administradora del monopolio. Asimismo queda sin regular los canales de participaci¨®n en ese comercio de Estado y la distribuci¨®n de tales crudos en un momento en el que tales compras representan el 60% de lo que se consume en el mercado.

La posibilidad de que, ante la pr¨®xima integraci¨®n en la CEE, haya que suprimir el monopolio de derecho a favor de Campsa, no constituye raz¨®n alguna para que el Estado no integre todo su patrimonio bajo el control del Instituto Nacional de Hidrocarburos. La supresi¨®n del monopolio de derecho del sistema de comercializaci¨®n es compatible con la existencia de un sector p¨²blico integrado en todas sus fases y niveles. La raz¨®n ¨²ltima para recabar la integraci¨®n del sector p¨²blico radica en el hecho de que al esfuerzo financiero y econ¨®mico de la fase de exploraci¨®n e investigaci¨®n se debe unir la rentabilidad de la comercializaci¨®n.