El Tribunal Constitucional y la ley de Presupuestos de 1981

Como es tradicional, la ley de Presupuestos (LP) para 1981 contiene una serie de preceptos que modifican las leyes tributarias en vigor. Se trata de una pr¨¢ctica generalizada, que en alg¨²n caso ha conducido al abuso (en nuestro pa¨ªs ha habido incluso grandes reformas tributarias que han utilizado como veh¨ªculo una LP), y en otros se limitan a simples retoques del sistema tributario de diferente importancia.Un grupo de diputados del Partido Socialista Obrero, Espa?ol consider¨® que algunas de estas medidas fiscales pod¨ªan ser inconstitucionales e interpuso recurso contra los art¨ªculos 36 (exenci¨®n de la plusval¨ªa obtenida por enajenaci¨®n de la vivienda habitual), 37 (correcci¨®n de los incrementos patrimoniales mediante un coeficiente), 38 (valoraci¨®n de t¨ªtulos que no coticen en Bolsa) y 43 (elevaci¨®n de los tipos del impuesto sobre el tr¨¢fico de las empresas). Tambi¨¦n se atacaba la disposici¨®n adicional quinta, sobre prestaciones y financiaci¨®n del d¨¦ficit de las mutualidades integradas en el Fondo Especial de Muface.

El Tribunal Constitucional ha dictado sentencia considerando que s¨®lo uno de esos preceptos, el art¨ªculo 38, es anticonstitucional. Veamos a continuaci¨®n cu¨¢les han sido los argumentos principales de este litigio resuelto de modo salom¨®nico, puesto que el Gobierno saca adelante, las medidas tributarias. de importancia real, y el PSOE consigue que la LP aparezca tachada de inconstitucionalidad, aunque s¨®lo sea en uno de sus preceptos.

El recurso

El motivo por el que el PSOE present¨® el recurso es la existencia del art¨ªculo 134, n¨²mero 7, de la Constituci¨®n, seg¨²n el cual ?la ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podr¨¢ modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva as¨ª lo prevea?.

El escrito, que se apoya de entrada en las manifestaciones de L¨®pez Rod¨® y Meil¨¢n Gil durante el debate parlamentario de la Constituci¨®n, considera que, en general, la modificaci¨®n del sistema tributario por una LP es una pr¨¢ctica poco recomendable, y que la intenci¨®n del art¨ªculo 134, n¨²mero 7, es precisamente la de evitarla para impedir el arbitrismo en materia fiscal, de modo que no se aproveche la celeridad del debate presupuestario para introducir reformas. Se trata, pues, de proteger a las Cortes, que no pueden ejercer debidamente su funci¨®n legislativa con ocasi¨®n de la discusi¨®n presupuestaria, dado, adem¨¢s, el car¨¢cter general de pacto econ¨®mico de toda LP. El art¨ªculo 134, n¨²mero 7, aparece as¨ª como garant¨ªa de cumplimiento de los principios constitucionales.

En segundo lugar, se intenta demostrar que no existen leyes sustantivas que hayan autorizado tales modificaciones.

La argumentaci¨®n es breve para los art¨ªculos 37, 38 y 43, pues se limita a la afirmaci¨®n de que no hay leyes habilitadoras. Es m¨¢s extensa en lo que se refiere al art¨ªculo 36.

En resumen, los argumentos de los recurrentes se centran en una interpretaci¨®n del art¨ªculo 134, n¨²mero 7, como mecanismo de defensa de la funci¨®n legislativa de las Cortes y de los propios principios tributarios y en la negaci¨®n de la existencia de leyes que hayan autorizado las modificaciones.

Las alegaciones

El extenso escrito de alegaciones presentado por la abogac¨ªa del Estado trata tambi¨¦n del art¨ªculo 134, n¨²mero 7, y de las normas que pueden considerarse habilitadoras de las modificaciones introducidas.

En cuanto al primer punto, comienza recordando que Lluch defendi¨® en el debate parlamentario que la LP pudiera modificar los tributos ?por razones de pol¨ªtica econ¨®mica general?, dif¨ªciles de evaluar sin efectuar un control pol¨ªtico de las mismas.

Hay dos ideas clave en esta parte del escrito:

1. La ley de Presupuestos es un tipo singular de ley. Es el veh¨ªculo fundamental de direcci¨®n y orientaci¨®n pol¨ªtico-econ¨®mica, como reconoce expresamente la ley federal alemana. Y es l¨®gico que pueda contener normas sobre ingresos y gastos, como reclama hoy d¨ªa buena parte de la doctrina.

Esto no significa una libertad absoluta de la LP. -Deben existir normas, de habilitaci¨®n. Pero se recuerda que en este caso nos estamos refiriendo a las leyes reguladoras de los impuestos sobre la renta y patrimonio, que son anteriores a la Constituci¨®n, y que no pod¨ªan prever la existencia y alcance del art¨ªculo 134, n¨²mero 7.

2. Adem¨¢s, ?qu¨¦ se entiende por modificaci¨®n? En el debate parlamentario se habl¨® de limitar las ?modificaciones importantes, extensas y profundas?, pero una cosa diferente es ?la pura adaptaci¨®n de normas tributarias a la coyuntura?. Aunque en muchos casos se trate de diferencias de dificil apreciaci¨®n, no parece que estas ¨²ltimas puedan provocar la inconstitucionalidad de una LP.

Tampoco existe indefensi¨®n del Parlamento a la hora de la discusi¨®n presupuestaria, y no hay, por tanto, necesidad alguna de proteger a las Cortes ?... de s¨ª mismas?.

Por lo que se refiere a la autorizaci¨®n de las modificaciones, el escrito de alegaciones, como es l¨®gico, encuentra normas de ha bilitaci¨®n para cada uno de los preceptos discutidos.

La sentencia

Al igual que los documentos anteriores, la sentencia distingue entre el an¨¢lisis del art¨ªculo 134, n¨²mero 7, de la Constituci¨®n y el estudio de cada uno de los preceptos impugnados y las normas habilitadoras invocadas-.

En relaci¨®n con lo primero, el Tribunal se pregunta qu¨¦ debemos entender por modificaci¨®n tributaria prohibida a una LP. Conforme a la discusi¨®n parlamentaria del precepto, concluye que la Constituci¨®n opt¨® por una soluci¨®n de compromiso entre nuestra tradici¨®n legislativa y las exigencias de una pol¨ªtica econ¨®mica flexible, prohibiendo por ello la creaci¨®n o modificaci¨®n sustancial de tributos, lo que no impide la ?mera adaptaci¨®n del tributo a la realidad?.

El Tribunal reconoce que la LP es ?veh¨ªculo de pol¨ªtica econ¨®mica?, pero no olvida su singularidad y las limitaciones a la hora de su debate, raz¨®n por la que debe controlarse su papel como posible instrumento de reforma fiscal. As¨ª, pues, una ley previa debe habilitar a la LP para intro ducir modificaciones, que no sean simples adaptaciones, sin que pueda decirse que en el caso de leyes anteriores a la Constitu ci¨®n el silencio equivale a autofi zaci¨®n, puesto que lo que sej . uzga es un texto posconstitucional: la LP de 198 1. La sentencia analiza despu¨¦s la posible inconstitucionalidad de los preceptos. Una atinada meditaci¨®n sobre los principios de capacidad, igualdad y progresividad, sirve de introducci¨®n para eljuicio del art¨ªculo 36. En opini¨®n del Tribunal, ese precepto modifica el beneficio concedido al contribuyente, pero se trata de una variaci¨®n t¨¦cnica que no afecta a su naturaleza ni a su finalidad, y no atenta contra la igualdad ni contra la justicia. Es una modificaci¨®n que no desvirt¨²a los caracteres del impuesto y que produce una simple extensi¨®n de beneficio fiscal. Por ello es una norma constitucional.

Seg¨²n el Tribunal, la norma habilitadora invocada por el Gobierno en defensa del art¨ªculo 37 no es correcta. Pero en cualquier caso, este precepto es ?una adecuaci¨®n a la actual situaci¨®n inflacionista que responde a la naturaleza del impuesto sobre la renta, que ha de contemplar incrementos reales no monetarios. No se trata de modificaci¨®n del impuesto que requiera previsi¨®n normativa?. Por ello es tambi¨¦n una norma constitucional. El razonamiento es m¨¢s breve para el art¨ªculo 43, pues se limita a reconocer que la norma habilitadora alegada es v¨¢lida. As¨ª que tampoco plantea dudas su constitucionalidad.

En cambio, el Tribuna considera que el art¨ªculo 38 es anticonstitucional y, por tanto, nulo. Un breve an¨¢lisis del mismo le lleva a rechazar la norma de habilitaci¨®n aducida y a opinar que este art¨ªculo concede un beneficio fiscal que va m¨¢s all¨¢ de una mera adaptaci¨®n, introduciendo, adem¨¢s, un elemento de discriminaci¨®n, puesto que el nuevo precepto se aplica s¨®lo los t¨ªtulos de sociedades que no coticen en Bolsa que hayan actualizado o regularizado su balance.

El Tribunal declara tambi¨¦n la constitucionalidad de la disposici¨®n adicional quinta. El recurso entend¨ªa que este precepto ten¨ªa car¨¢cter retroactivo, atentaba contra derechos adquiridos infring¨ªa el principio de interdicci¨®n de la arbitrariedad, violando el art¨ªculo 9,3 de la Constituci¨®n. El escrito de alegaciones consideraba, en cambio, este precepto como una soluci¨®n razonable y equilibrada de los problemas planteados por las desigualdades de las prestaciones y la financiaci¨®n del d¨¦ficit de las mutualidades. El Tribunal, que hace un importante desarrollo del principio de retroactividad y una incursi¨®n en la huidiza teor¨ªa de los derechos adquiridos, ha considerado que la disposici¨®n adicional quinta est¨¢ a favor del principio de unidad y pretende evitar privilegios de algunos mutualistas sin afectar a situaciones consolidadas.

A modo de conclusi¨®n

Es de justicia se?alar que, en mi opini¨®n, la sentencia es atinada y enfoca el tema con correcci¨®n t¨¦cnica, aunque trata de cuestiones dificiles y susceptibles de discusi¨®n, sobre todo las planteadas por el art¨ªculo 37 relativas a la inflaci¨®n, y por el propio art¨ªculo 38, su car¨¢cter de modificaci¨®n o simple adaptaci¨®n, y el corto alcance de este precepto, cuya nulidad no significa pr¨¢cticamente nada en el contexto de la ley de Presupuestos.

Tambi¨¦n conviene recordar el marcado car¨¢cter pol¨ªtico de este debate. A fin de cuentas, se trata de un recurso de inconstitucionahidad , en el que, adem¨¢s, va impl¨ªcito un juicio sobre la significaci¨®n de la ley de Presupuestos Generales del Estado.

A¨²n reconociendo que esto es as¨ª, y que los documentos resumidos son susceptibles de otro tipo de lectura, no es mi intenci¨®n hacerla. Me limito a prevenir contra cualquier lectura pol¨ªtica de la sentencia, porque tan peligroso es ignorar este aspecto de los recursos de inconstitucionafidad como no disponer de un planteamiento objetivo del problema y dejarse llevar por simplificaciones interesadas.

Javier Lasarte es catedr¨¢tico de Derecho Financiero de la Universidad de Granada.