Dos sentencias del Tribunal Constitucional sobre econom¨ªa / y 2

A diferencia de la sentencia de 16 de noviembre de 19 8 1, que fue objeto de an¨¢lisis en mi art¨ªculo de ayer, la de 28 de febrero de 1.982 -dictada por el Tribunal Constitucional con motivo de los conflictos positivos de competencia planteados por el Gobierno vasco contra, el real decreto de 30 de diciembre de 1980, sobre computabilidad de los valores de renta fija de las comunidades aut¨®nomas en el coeficiente de fondos p¨²blicos de las cajas de ahorro, y por el Gobierno de la naci¨®n contra el decreto del Gobierno vasco de 16 de marzo de 1981, sobre dependencia de las cajas de ahorro dila comunidad aut¨®noma del Pa¨ªs Vasco- no se ocupa del modelo econ¨®mico en nuestra Constituci¨®n, sino que aborda el trascendental problema de la distribuci¨®n de las competencias en materia econ¨®mica entre el Estado y las comunidades aut¨®nomas. En el presente art¨ªculo tratar¨¦ de resumir y comentar sus declaraciones m¨¢s importantes.El marco constitucional

1. La sentencia comienza con la afirmaci¨®n de que nuestra Constituci¨®n, "a diferencia de lo que sol¨ªa ocurrir con las constituciones liberales del siglo XIX, y de forma semejante a lo que sucede en las m¨¢s recientes constituciones europeas, contiene "varias normas destinadas a proporcionar el marco jur¨ªdico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad econ¨®mica". Este marco -contin¨²a diciendo la sentencia- implica la existencia de unos "principios b¨¢sicos del orden econ¨®mico", que constituyen lo que suele llamarse "Constituci¨®n econ¨®mica formal".

La sentencia que comentamos se refiere siempre a este "orden econ¨®mico nacional" en sentido muy abstracto y general, evitando su identificaci¨®n con un sistema o modelo econ¨®mico determinado, como hace la sentencia de 16 de noviembre de 1981, que coloca el acento de dicho sistema, con algunas importantes matizaciones, en el principio de libertad de empresa en el marco de la econom¨ªa de mercado proclamado por el art¨ªculo 38 de la Constituci¨®n.

2. Este orden econ¨®mico debe ser ¨²nico en todo el territorio nacional.

La unicidad aparece fundamentada en la sentencia en los siguientes argumentos: en primer lugar, est¨¢ reiteradamente exigida por la Constituci¨®n, cuyo pre¨¢mbulo garantiza la existencia de un orden econ¨®mico y social justo y cuyo art¨ªculo 2 establece un principio de unidad que se proyecta en la esfera econ¨®mica por medio de diversos preceptos constitucionales"; en segundo lugar, se deriva de que "la Constituci¨®n fija una serie de objetivos de car¨¢cter econ¨®mico cuya consecuci¨®n exige la adopci¨®n de medidas de pol¨ªtica econ¨®mica aplicables con car¨¢cter general a todo el territorio nacional"; en fin, la unicidad del orden econ¨®mico resulta m¨¢s imperiosa en aquellos Estados como el nuestro, de estructura plural por su organizaci¨®n territorial, en los que "la unicidad del orden econ¨®mico nacional es un presupuesto necesario para que el reparto de competencias entre el Estado y las distintas comunidades aut¨®nomas en materias econ¨®micas no conduz.ca a resultados disfuncionales y desintegradores".

Argumentos

Es de subrayar la solidez de los argumentos que emplea el Tribunal Constitucional y su rotundidad en la formulaci¨®n de un. principio que est¨¢ llamado a desempe?ar un papel decisivo en la elaboraci¨®n e interpretaci¨®n de nuestro derecho p¨²blico econ¨®mico.

3. Reviste tanta importancia este principio de unidad del orden econ¨®mico nacional que su mantenimiento constituye, seg¨²n la sentencia, el t¨ªtulo habilitante de determinadas competencias que la Constituci¨®n confiere al Estado en materia econ¨®mica.

a) En algunos casos, estas competencias son "exclusivas en su integridad" del Estado, como sucede con el r¨¦gimen aduanero y arancelario o con el comercio exterior, materias ambas -aclara, la sentencia- "resiervadas por la Constituci¨®n (art¨ªculo 149, 1, 10) ¨ªntegra y exclusivamente al Estado, por lo cual no cabe que en ellas ninguna comunidad pueda asumir competencias ni siquiera de eje-, cuci¨®n".

b) En otros supuestos, a?ade la sentencia, la Constituci¨®n retiene en poder del Estado, tambi¨¦n con car¨¢cter exclusivo, la competencia parafijar solamente las bases de una materia determinada, como ocurre con la ordenaci¨®n del cr¨¦dito, banca y segqros, cuesti¨®n en la que el Estatuto de Autonom¨ªa del Pa¨ªs Vasco (y lo mismo puede decirse del de Catalu?a) reconoce a esta comunidad aut¨®noma la competencia para el desarrollo legislativo y la ejecuci¨®n, dentro de su territorio, de las indicadas bases. Esta t¨¦cnica permite asegurar que est¨¦ vigente en toda la naci¨®n, en aras de intereses generales superiores, "un com¨²n denominador normativo", a partir del cual cada comunidad, en defensa del propio inter¨¦s general, podr¨¢ establecer las peculiaridades que le convengan.

Los problemas de todo orden que plantea esta concurrencia competencial son examinados y resueltos por la sentencia, que sienta la categ¨®rica doctrina de que "el Estado tiene competencia exclusiva sobre bases, que ¨¦stas pueden estar contenidas en leyes o disposiciones de rango inferior, que en cualquier caso las normas reguladoras de las bases pueden ser preconstitucionales o posteriores a la Constituci¨®n de 1978 y que, en todos los casos, tales normas son de vigencia general (nacional) y, por tanto, obligan a la comunidad aut¨®noma del Pa¨ªs Vasco".

Ahora bien, ello no debe ser obst¨¢culo para que esta ¨²ltim¨¢comunidad pueda ejercer en la materia a que el conflicto se refiere (la ordenaci¨®n del cr¨¦dito) sus competencias de desarrollo legislativo sin necesidad de esperar a la legislaci¨®n b¨¢sica posconstitucional, aunque respetando en este caso tanto los principios que se derivan de la Constituci¨®n como las bases que se infieran de la legislaci¨®n preconstitucional vigente, car¨¢cter que la sentencia reconoce a la ley de Ordenaci¨®n del Cr¨¦dito y la Banca, de 14 de abril de 1962, cuya derogaci¨®n por la Constituci¨®n hab¨ªa sostenido infructuosamente el Gobierno vasco.

Esta doctrina del Tribunal Constitucional sobre la competencia del Estado para establecer las bases de una materia determinada ha sido incorporada en lo sustancial a los art¨ªculos 29 y 3-9 del Proyecto de Ley Org¨¢nica de Armonizaci¨®n del Proceso Auton¨®mico (LOAPA), por lo que resulta sorprendente que todav¨ªa se siga sosteniendo por algunos la inconstitucionalidad o improcedencia de dichos preceptos.

Otro efecto que se deriva, seg¨²n la sentencia, de la competencia del Estado para fijar las bases de la ordenaci¨®n del cr¨¦dito es la atribuci¨®n al mismo en dicha materia de un poder de articulaci¨®n de los ¨ªntereses propios de cada comunidad y de los generales de la naci¨®n. Fund¨¢ndose en este poder, que constituye una premisa indispensable de la unidad econ¨®mica nacional, el Tribunal rechaza la impugnaci¨®n efectuada por el Gobierno vasco del real decreto de 30 de diciembre de 1980 y declara que constituyen competencias del Estado, y no de la respectiva comunidad aut¨®noma en cuyo territorio tengan su sede central las cajas de ahorro, tanto la fijaci¨®n del orden de prioridad en la suscripci¨®n de los valores computables en el coeficiente de fondos p¨²blicos de estas instituciones financieras como la determinaci¨®n en cada coyuntura de la cuant¨ªa del porcentaje al que, dentro del citado coeficiente, podr¨¢ llegar el volumen. total de los valores emitidos o cafificados por la comunidad aut¨®noma y computados por las cajas de ahorro de la correspondiente regi¨®n o territorio.

Si estas competencias correspondieran a las comunidades aut¨®nomas se correr¨ªa el riesgo de fomentar privilegios econ¨®micos en favor de las de mayor capacidad de ahorro, que tender¨ªan a que las cajas de su territorio lo invirtieran preferentemente en atenci¨®n a sus intereses propios con posible olvido de las m¨²ltiples necesidades de car¨¢cter general.

Competencias exclusivas

c) Por ¨²ltimo, existen otros supuestos como el de la planificaci¨®n, en el que la competencia exclusiva del Estado seg¨²n la Constituci¨®n (art¨ªculo 149, 1, 13) para "las bases y coordinaci¨®n de la planificaci¨®n general de la actividad econ¨®mica" contrasta con la competencia que, tambi¨¦n con car¨¢cter exclusivo, el Estatuto de Autonom¨ªa del Pa¨ªs Vasco atribuye a su comunidad para la "planificaci¨®n de la actividad econ¨®mica del Pa¨ªs Vasco de acuerdo con la ordenaci¨®n general de la econom¨ªa" (articulo 10, 25).

La evidente dificultad, desde el punto de vista l¨®gico, que implica reconocer simult¨¢neamente la exclusividad de una y otra competencia es superada por el Tribunal Constitucional, que entiende que ambas son, objetiva y necesariamente, no exclusivas, sino concurrentes, y que confiere a la del Estado "prioridad vertical" en todo el territorio nacional, con la consecuencia de que la competencia de los ¨®rganos estatutarios del Pa¨ªs Vasco en esta materia s¨®lo podr¨¢ ejercerse despu¨¦s de la del Estad o y con la obligaci¨®n de someterse a la coordinaci¨®n ejercida por este ¨²ltimo.

La s¨ªntesis, forzosamente breve, de las dos sentencias del Tribunal Constitucional que han sido objeto de mi comentario pone de relieve su extraordinaria importancia para la definici¨®n de nuestro sistema econ¨®mico y para la soluci¨®n de las m¨²ltiples cuestiones que se plantean en el campo de la econom¨ªa como consecuencia de la nueva estructura territorial del Estado que la Constituci¨®n establece.

Surge la duda, sin embargo, de si resulta conveniente esta estrategia de convertir al Tribunal Constitucional en el ?juzgado de guardia" de las casi diarias disputas que en materia econ¨®mica estallan entre el Estado y las comunidades aut¨®nomas, en lugar de intentar resolver el problema mediante la adopci¨®n de las medidas legislativas -como la promulgaci¨®n de una ley sobre ordenaci¨®n general de la econom¨ªa, a cuya necesidad me he referido en m¨¢s de una ocasi¨®n- e incluso pol¨ªticas que se estimen adecuadas. Tengo para m¨ª que dicha estrategia va a resultar, a la larga, contraproducente.