Constituci¨®n, comunidades aut¨®nomas y LOAPA / 1

La LOAPA rebasa con creces los l¨ªmites del pacto que hizo posible la Constituci¨®n, seg¨²n el autor de este art¨ªculo. Desde una perspectiva jur¨ªdica, la legitimidad constitucional de dicho proyecto de ley es cuestionable. Igualmente dice el autor que son razones extraconstitucionales las que han aconsejado efectuar la ordenaci¨®n del proceso auton¨®mico por la v¨ªa de una ley org¨¢nica.

Para nuestro infortunio, la LOAPA lleva camino de convertirse en nuevo signo de contradicci¨®n maniquea entre espa?oles, uno m¨¢s a a?adir a la larga lista de enfrentamientos y disputas in¨²tiles: los buenos a un lado, los malos, a otro; los que practican la solidaridad con aut¨¦ntica visi¨®n de Estado, a favor, los insolidarios y particularistas, celosos y orgullosos de lo propio con menosprecio de todos y de todo lo dem¨¢s, en contra. O a favor del Estado de todos, debidamente ordenado por la LOAPA, o en contra de dicho Estado y de todo orden razonable en el mismo. En definitiva: o conmigo o contra m¨ª, sin alternativa posible fuera del blanco o de? negro.Y sin embargo, las cosas no son as¨ª de simples. Solidaridad y particularismo, afirmaci¨®n del Estado auton¨®mico y actitudes disgregadoras no son valores (o contravalores) que puedan registrarse de modo exclusivo en el patrimonio, pol¨ªtico de defensores y enemigos de la LOAPA, respectivamente. Son muchos los espa?oles que, desde el centro y desde la periferia, en el poder y en la oposici¨®n, est¨¢n convencidos de que no hay forma de servir en nuestros d¨ªas a la convivencia solidaria de todos los pueblos de Espa?a que la insistencia renovada en la adopci¨®n de medidas de corte uniformista y centralizador. El inter¨¦s general de toda la comunidad espa?ola, la libre pertenencia a un mismo Estado soberano y la conciencia de la necesidad -y el gusto- de seguir unidos y de fortalecer los v¨ªnculos rec¨ªprocos de solidaridad demandan m¨¢s bien una actitud por parte de todos -tambi¨¦n del Gobierno central y de la mayor¨ªa parlamentaria- de escrupuloso respeto a las diferencias de cada nacionalidad o regi¨®n y a la propia voluntad de autogobierno que la Constituci¨®n reconoce y garantiza a trav¨¦s de los respectivos estatutos de autonom¨ªa.

No parece discutible que sin mengua de indudables aciertos, el proceso de transformaci¨®n del viejo Estado auton¨®mico y centralizado en el nuevo Estado democr¨¢tico y auton¨®mico, alumbrado y exigido por l¨¢ Constituci¨®n de 1978, ha estado lamentablemente jalonado por errores, improvisaciones, pasividades y torpezas que, en buena medida, han contribuido a oscurecer el modelo de organizaci¨®n territorial dise?ado por la Constituci¨®n y a debilitar la funcionalidad del Estado y la propia eficacia de los aparatos adm¨ªnistrativos.

Pero es obvio que los errores no se subsanan con nuevos errores, ni las improvisaciones o torpezas del pasado pueden remediarse con contundentes medidas de ortopedia pol¨ªtica no previstas -y, por tanto, no queridas- por la Constituci¨®n. Nadie duda de que han de preservarse tanto la unidad del Estado como la prevalencia de los intereses generales de la comunidad nacional espa?ola, pero es leg¨ªtimo cuest¨ªonarse si el instrumento elegido para ello -la LOAPA- es el m¨¢s acertado en t¨¦rminos pol¨ªticos y, sobre todo, el m¨¢s respetuoso con la letra y el esp¨ªritu de la Constituci¨®n.

Declino entrar ahora en el terreno de las valoraciones pol¨ªticas y de los juicios de oportunidad (en el que otros se desenvuelven con mayor pericia y seguridad) y doy por v¨¢lida la hip¨®tesis de que el proceso auton¨®mico en su conjunto se estaba deslizando'por senderos de ambig¨¹edad y desorden que hab¨ªa que enderezar.

Reparos de legitimidad

Entiendo, sin embargo, que desde una perspectiva jur¨ªdica (inestimable en una sociedad organizada como Estado social y democr¨¢tico de derecho), la proyectada armonizaci¨®n del proceso auton¨®mico suscita muy serios reparos en cuanto a su encaje y legitimidad constitucional. El derecho -las normas que rigen la vida en com¨²n, y a la cabeza de todas la Constituci¨®n- no es un simple repertorio de formalidades sin valor en s¨ª mismas de cuya observancia pueda prescindirs¨¦ cuando incomoda, obstaculiza o impide el ejercicio de ciertas opciones de los poderes p¨²blicos o privados. Las reglas de derecho son, por el contrario, como se?alara Hauriou, "l¨ªmites transaccionales impuestos a las pretensiones de los poderes individuales y a los poderes de las instituciones". En una sociedad democr¨¢tica, el derecho es, pues, un instrumento insustituible de mediaci¨®n y soluci¨®n de los conflictos que inevitablemente generan los individuos y los grupos sociales y un medio operativo de control de los abusos del poder.

No es, ciertamente, la justicia absoluta, siempre inalcanzable, pero s¨ª puede ser la justicia hist¨®ricamente posible, siempre perfectible.

Una l¨®gica no constitucional

Desde esta perspectiva, la Constituci¨®n es hoy nuestra justicia posible, la norma suprema que condena los principios y valores de una sociedad de hombres libres y el l¨ªmite ¨²ltimo que ning¨²n poder puede traspasar. Si el valor de cualquier medida gubernamental, por muy conveniente y oportuna que parezca, no puede sustraerse a la legalidad vigente, la validez de toda reforma legislativa, cualquiera que sea el respaldo parlamentar¨ªo de que disponga, est¨¢ asimismo condicionada por los mandatos constitucionales. La Constituci¨®n, en cuanto que efectivamente es la transacci¨®n o. pacto pol¨ªtico fundamental que hic et nunc define los l¨ªmites de la justicia y de la libertad posibles para todos, se impone a todos y por todos, mayor¨ªas y minor¨ªas, ha de ser observada y aplicada.

A ese pacto fundante de nuestra convivencia democr¨¢tica han de estar subordinados todos los dem¨¢s pactos.

?Respeta la LOAPA el pacto constitucional? ?Se mueve dentro de sus l¨ªmites y de su l¨®gica? A mi juicio, la respuesta negativa se impone sin mayores esfuerzos dial¨¦cticos. Examinemos algunos aspectos que as¨ª lo prueban: en primer lugar, su car¨¢cter armonizador. El informe de la comisi¨®n de expertos -que, como es bien sabido, ha inspirado en muy buena medida la redacci¨®n del texto legal- omite toda referencia a las leyes de armonizaci¨®n del art¨ªculo 150-3 de la Constituci¨®n como instrumento v¨¢lido para reordenar el proceso auton¨®mico. Y la omisi¨®n es correcta, puesto que la Constituci¨®n permite utilizar esta inodalidad legislativa excepcional s¨®lo en los casos en que las asambleas legislativas y los Gobiernos aut¨®nomos aprueben normas que pongan en peligro el inter¨¦s general. Armonizables son s¨®lo "las disposiciones normativas de las comunidades aut¨®nomas", y no otra cosa.

Pero como tales disposiciones no existen o no atentan contra el inter¨¦s general, la LOAPA pretende armonizar los propios estatutos de autonom¨ªa aprobados o pendientes de aprobaci¨®n (lo que equivale a modificar y limitar su contenido normativo), as¨ª como algunas materias de estricta competencia estatal, e incluso las futuras leyes de armonizaci¨®n de las Cortes Generales (una especie de pintoresca autoarmonizaci¨®n previa de las armonizaciones futuras). Todo lo cual rebasa con creces el alcance del precepto constitucional en el que la LOAPA intenta legitimarse. La armonizaci¨®n proyectada se presenta adem¨¢s bajo el ropaje de ley org¨¢nica, con lo que, al requerir mayor¨ªa absoluta del Congreso para su aprobaci¨®n, modificaci¨®n o derogaci¨®n, tendr¨ªa asegurada una vigencia durable, al resguardo de coyunturales disputas futuras entre las fuerzas pol¨ªticas que hoy patrocinan o apoyan este texto legal.

Pero es el caso que el proceso auton¨®mico no es materia que la Constituci¨®n haya reservado a esta singular modalidad legislativa en que consisten las leyes org¨¢nicas. Con independencia ahora de toda valoraci¨®n positiva o negativa sobre esta novedosa clase de leyes, lo cierto es que la Constituci¨®n ha limitado su ¨¢mbito aplicativo a aquellas materias taxativa y exhaustivamente enunciadas en los art¨ªculos 81 y concordantes del propio texto fundamental. Esas materias, y s¨®lo esas, pueden ser reguladas por medio de ley org¨¢nica, y, entre ellas no hay la menor referencia directa o indirecta al desarrollo dell proceso auton¨®mico ni a su reconducci¨®n o encauzamiertto seg¨²n los criterios de oportun¨ªdad pol¨ªtica de una eventual mayor¨ªa absoluta parlamentaria.

La utilizaci¨®n de la ley org¨¢nica para regular materias ajenas a la misma escapa, por imperativo constitucional, al poder dispos¨ªtivo de los diputados, porque lo contrario -para decirlo con certeras palabras del Tribunal Constitucional- "podr¨ªa producir en el ordenamiento jur¨ªdico una petrificaci¨®n abusiva en beneficio de quienes en un momento dado gozasen de la mayor¨ªa parlamentaria suficiente y en detrimento del car¨¢cter democr¨¢tico del Estado, ya que nuestra Constituci¨®n ha instaurado una democracia basada en el juego de las mayor¨ªas, previendo tan s¨®lo para supuestos tasados y excepcionales una democracia basada en "mayor¨ªas cualificadas o reforzadas". o es, por tanto, cuesti¨®n balad¨ª ni simple opci¨®n formal sin trascendencia pr¨¢ctica que la ordenaci¨®n del desarrollo auton¨®mico se instrumente a trav¨¦s de una ley org¨¢nica: en ello va en juego el propio car¨¢cter democr¨¢tico del Estado asumido por nuestra Constituci¨®n.