UCD no ha desarrollado la reforma sanitaria aprobada en 1980

Apunta las dificultades halladas ante la inexistencia de una ley de Sanidad y por no haberse producido el traspaso de competencias las comunidades aut¨®nomas -excepci¨®n principal en Catalu?a-, que tuvo un definitivo par¨®n hace unos meses, cuando se intent¨® transferir la Administraci¨®n Institucional de la Sanidad Nacional AISN), tan ca¨®tica que no hay quien la acepte tal cual est¨¢. Tambi¨¦n se desprende la falta de una clara regulaci¨®n de las competencias del Insalud, cuya transferencia tampoco se ha producido y cuya gesti¨®n se ha dificultado al depender su financiaci¨®n de otro ministerio. Ni siquiera se han formado los consejos provinciales del mismo. Partiendo de tales adversidades, se exponen las actuaciones emprendidas -muchas de ellas actualmente en marcha-, seg¨²n la disposici¨®n de recursos o de marco legal, y otras que han resultado fallidas antes de iniciarse, como el intento de reforma de los hospitales con un estudio experimental en diez de ellos, ahogado en s¨ª mismo al ser contestado como un concurso-subasta de irregular convocatoria.La memoria recopila un listado de realizaciones que no alcanzan a cumplir los principales objetivos igualmente expuestos, pese al intento de introducir remodelacio nes en numerosas ¨¢reas sanitarias

?Peor que en 1980?

Pero ?qu¨¦ es lo que ha pasado en estos cuatros a?os?, ?en qu¨¦ situaci¨®n nos encontramos de cara una nueva etapa? La respuesta quiz¨¢ pueda resu mirse con el comentario efectuado hace unos meses por ?n hombre que fue secretario de Estado para la Sanidad al principio de este per¨ªodo, Jos¨¦ Mar¨ªa Segovia de Arana, quien estim¨® en un almuerzo informativo que la situaci¨®n sanitaria estaba peor que en 1980. No obstante, Segovia present¨® a la Prensa la mejora realizada en un organismo tan vidrioso como el Fondo para la Investigaci¨®n Sanitaria de la Seguridad Social, s bien como presidente del FIS reconoci¨® que no supon¨ªa mucho m¨¢s de un parche del fomento de la investigaci¨®n general.

La nueva ley de Sanidad, anun ciada en el principio de la legislatura que ahora termina, se esgrimi¨® como piedra b¨¢sica para "superar la tradicional medicina curativa y adoptar sistemas de medicina preventiva y comunitaria". En el esp¨ªritu de esta reforma primaban los principios de reno vaci¨®n de la asistencia sanitaria, con especial ¨¦nfasis en la atenci¨®n primaria y preventiva, seg¨²n los conceptos y acuerdos establecidos un a?o antes por la Organizaci¨®n Mundial de la Salud en la reuni¨®n de Alma-Ata (URSS). La creaci¨®n en Espa?a de la especialidad de medicina de familia y comunitaria quiso ser punta de lanza en ese campo, pero la falta de un adecuado desarrollo degener¨® en m¨¢s conflictos a la hora de dar salida pr¨¢ctica a estos profesionales ante una carencia de expectativa, originando en los ¨²ltimos meses del a?o actual crecientes protestas por la incapacidad reformista de UCD.

Rovira ya advirti¨®, junto a su exposici¨®n de intenciones, de las dificultades econ¨®micas para realizarlas. La financiaci¨®n era, seg¨²n ¨¦l, "el principal problema, pues los recursos que se administran son insuficientes". Despu¨¦s se demostr¨® que adem¨¢s o en vez de la escasez de recursos, buena parte de ellos estaban mal o infrautilizados. Razonamientos justificativos similares se han repetido en el cuatrienio, en tanto crec¨ªa el "deterioro" denunciado desde diversos sectores pol¨ªticos y profesionales.

La actuaci¨®n gubernamental para ejecutar el cambio qued¨® pr¨¢cticamente varada en la actividad legislativa iniciada por el primer ministro sanitario, S¨¢nchez de Le¨®n, y seguidamente, dentro del mandato ministerial de Rovira, con el env¨ªo a las Cortes del proyecto de reforma sanitaria, que origin¨® grandes debates y fue finalmente aprobado con el apoyo de Coalici¨®n Democr¨¢tica, la abstenci¨®n de la Minor¨ªa Catalana y el voto en contra de la izquierda, y sin desarrollo posterior.

La reforma pendiente

Un primer empuje legislativo se produjo con la elevaci¨®n administrativa de los temas sanitarios en 1977, desde el estado de direcci¨®n general con que se atend¨ªan aquellos durante el r¨¦gimen franquista -con escasa capacidad de competencias por las numerosas atribuciones sanitarias salpicadas en distintos ministerios, doce exactamente, seg¨²n fuentes t¨¦cnicas no oficiales- a la categor¨ªa de departamento ministerial, tras la constituci¨®n del r¨¦gimen democr¨¢tico.

En esta primera etapa -abril de 1978- fue cuando S¨¢nchez de Le¨®n elabor¨® dos paquetes de reales decretos: uno sobre medicamentos (regulaci¨®n de la fabricaci¨®n, inspecci¨®n, dispensaci¨®n, registros, ensayos cl¨ªnicos, etc¨¦tera), y otro sobre hospitales (gobierno, indicadores de calidad, inspecci¨®n, etc¨¦tera). Esta tarea qued¨® en meros textos en el Bolet¨ªn Oficial del Estado, pues no se proyect¨® en el necesario desarrollo t¨¦cnicolegal. Curiosamente, en el curso del presente a?o, el director general, Ram¨®n Gonz¨¢lez Oti, ante las denuncias sobre la duplicaci¨®n del gasto farmac¨¦utico presupuestario del Insalud, ha presentado como novedosos algunos planes farmac¨¦uticos que no van m¨¢s all¨¢ de aquello ya legislado y a¨²n sin aplicar. La reglamentaci¨®n sobre ensayos cl¨ªnic¨®s (limitaci¨®n del cobayismo) cuenta pocas semanas de vida.

Este panorama de incipiente legislaci¨®n se perfila al recordar el retraso sufrido (aunque se ha recorrido bastante camino) en la actual¨ªzaci¨®n del, C¨®digo Alimentano Espa?ol, cuyo plazo de terminaci¨®n se fij¨® para 1982 y ha tenido que prorrogarse seis meses m¨¢s. Lo mismo ocurre con la prevenci¨®n de la subnormalidad, plan nacional de interesante dise?o, que la Administraci¨®n central no fue capaz de poner m¨ªnimamente en marcha hasta el a?o en curso, a pesar de la existencia de fondos de financiaci¨®n procedentes del impuesto sobre el juego de azar, desviados hacia destinos ignotos; y con el registro y catalogaci¨®n de centros asistenciales, la orientaci¨®n y planificaci¨®n familiar, la lucha antidiab¨¦tica y antituberculosa, etc¨¦tera.

Tambi¨¦n a finales de 1978 se crearon los institutos gestores de la Seguridad Social (Insalud, Inserso, INSS y Secretar¨ªa T¨¦cnica de la Seguridad Social) mediante la desaparici¨®n del INP y las Mutualidades Laborales, para encauzar la actuaci¨®n de acuerdo con los planes reformistas, sin que, por unas u otras razones, se haya logrado.

Papel mojado

Las l¨ªneas reformistas aprobadas en mayo de 1980 -un a?o despu¨¦s de que Rovira anunciara la "pr¨®xima remisi¨®n del proyecto a las Cortes"- inclu¨ªan varios principios: el derecho a la protecci¨®n de la salud y su garant¨ªa por parte del Estado; necesidad de una pol¨ªtica preventiva de la higiene de los alimentos y la del medio en su sentido m¨¢s amplio; la rentabilizaci¨®n de los recursos existentes; la financiaci¨®n a cargo del Estado y las corporaciones p¨²blicas adem¨¢s de la Seguridad Social; descentralizaci¨®n de los poderes territoriales y de las propias instituciones sanitarias; consideraci¨®n de la educaci¨®n sanitaria, la formaci¨®n profesional y la investigaci¨®n como pilares b¨¢sicos de la pol¨ªtica sanitaria; y establecimiento de un sistema participativo y democr¨¢tico en la actividad sanitaria y el control de la misma. Y se?alaba un punto de partida: la plasmaci¨®n de dichos derechos y obligaciones, conceptos y criterios en una ley de Sanidad que perfilase un nuevo modelo sanitario basado en el concepto de salud y no en el de enfermedad.

La ley de Sanidad a¨²n no ha visto la luz.

Jos¨¦ Mar¨ªa Segovia de Arana, secretario de Estado para la Sanidad nombrado por Rovira, hab¨ªa sido el redactor del proyecto de ley reformista, en el que la izquierda vio el instrumento que imped¨ªa la creaci¨®n de un Servicio Nacional de Salud m¨¢s acorde, como medio operativo, con el esp¨ªritu del pretendido cambio sanitario.

El hecho cierto es que el proyecto reformista, convertido en ley no ha tenido proyecci¨®n. El Instituto Nacional de la Salud (Insalud), gestor de la pol¨ªtica sanitaria de la Seguridad Social, no acometi¨® la tarea que el papel te¨®rico -y mojado- de la reforma aprobada le permit¨ªa realizar. Jos¨¦ Luis Cud¨®s fue el primer director general de este organismo y le siguieron otros cuatro.

En esta etapa la secretar¨ªa de Estado para la Sanidad y la Direcci¨®n General del Insalud fueron ocupadas tambi¨¦n por Jos¨¦ Luis Per¨®n y Jos¨¦ Luis Izaguirre, respectivamente.

La crisis gubernamental de mediados de 1980 llev¨® en septiembre a Alberto Oliart a la titularidad del Ministerio. En seguida recibi¨® el golpe del esc¨¢ndalo por la filtraci¨®n de unas auditor¨ªas e informes internos que pon¨ªan de relieve presuntas irregularidades en numerosos hospitales p¨²blicos, entre ellos la Cl¨ªnica Puerta de Hierro. Oliart hizo suya la petici¨®n del PSOE para que se investigara a fondo, incluso por medio de una comisi¨®n parlamentaria, especialmente en torno a la citada cl¨ªnica. A¨²n no hay resultados.

Con Oliart -cinco meses en el cargo- se quem¨® tambi¨¦n la funci¨®n asesora y ejecutiva de su secretario de Estado, Manuel Varela U?a, persona de largo historia? profesional y gran prestigio cient¨ªfico. Jos¨¦ Barea, uno de los m¨¢s acreditados funcionarios p¨²blicos de este pa¨ªs, fue llamado por el equipo para tratar de poner orden en la Seguridad Social. Tras el cambio de Oliart, Barea dur¨® poco en su intento de limpiar y clarificar las cuentas.

Per¨ªodo convulsivo

Los intentos de inspeccionar a fondo la situaci¨®n del Insalud y la publicaci¨®n de irregularidades por la prensa originaron fuertes tensiones en los cuadros hist¨®ricos del citado organismo. Al mismo tiempo se produjo una notable y progresiva convulsi¨®n de diferentes signos en los distintos colectivos profesionales sanitarios, los cuales expusieron los problemas que afectaban a sus corporaciones y que reflejaban el estado del sistema sanitario.

Incluso la otrora ambigua clase m¨¦dica dej¨® ver la realidad de su composici¨®n en distintas clases y no una sola. De un lado se observ¨® al sector m¨¢s conservador, que detenta la burocracia y el poder en el Consejo General de Colegios Oficiales de M¨¦dicos; y de otro, los variados colectivos m¨¦dicos generados por el desarrollo sociol¨®gico de la ¨²ltima d¨¦cada: m¨¦dicos j¨®venes, m¨¦dicos en paro, m¨¦dicos subempleados, m¨¦dicos desencantados por el tipo de asistencia masificada que realizan, solitarios m¨¦dicos rurales, m¨¦dicos internos residentes aspirantes a un puesto definitivo, especialistas de especialidades de nueva creaci¨®n sin futuro de ejercicio, etc¨¦tera.

Con el impulso de la convocatoria de la reforma comenzaron a salir a la luz las reivindicaciones de estos colectivos, as¨ª como noticias de la "ca¨®tica realidad sanitaria", mientras el Consejo General de Colegios de M¨¦dicos iniciaba una ofensiva de protesta. Dec¨ªa ¨¦ste, ya en tiempos de S¨¢nchez de Le¨®n -y lo ha repetido sistem¨¢ticamente despu¨¦s- que "se ha orquestado una campa?a para presentar ante la opini¨®n p¨²blica a los m¨¦dicos como responsables de la ca¨®tica situaci¨®n sanitaria del pa¨ªs, de la cual es la Administraci¨®n la ¨²nica responsable".

El hecho sociol¨®gico es que e' inter¨¦s sanitario despertado en la poblaci¨®n progres¨® a medida que aumentaba la informaci¨®n p¨²blica sobre el tema -uno de los asuntos m¨¢s sumidos en el silencio durante el franquismo- y se observaba con claridad cada vez mayor la magnitud del problema sufrido por el ciudadano, al tiempo que explicaba por qu¨¦ ¨¦ste queda abocado a pagar por varios canales una asistencia sanitaria que te¨®ricamente est¨¢ cubierta por la Administraci¨®n para la mayor¨ªa de la poblaci¨®n. Los sectores favorecidos por esa situaci¨®n de caos manifestaron en distintos planos su crispaci¨®n ante tales denuncias y lucharon por abortar -y lo consiguieron- la reforma.

Esta tampoco pudo lograrse, ni siquiera parcialmente, con una ley de Incompatibilidades, cuya aplicaci¨®n habr¨ªa permitido al menos sanear y remodelar la estructura sanitaria. Tal como se aprob¨® el pasado mes de marzo, qued¨® reducida a los funcionarios, f¨®rmula ¨¦sta para evitar su implantaci¨®n en la mayor¨ªa de los trabajadores de las administraciones sanitarias p¨²blicas, dada su peculiaridad de integrar un gran n¨²mero de ellos que no son funcionarios y, por tanto, quedan exentos de la incompatibilidad. Los t¨ªmidos intentos de UCD por incluir primero una cl¨¢usula de incompatibilidades en la ley de Presupuestos Generales (1980), teniendo que retroceder en seguida en ese terreno, y sus tribulaciones en la presentaci¨®n de un proyecto de ley (1982) sucesivamente recortado, pusieron de relieve la presi¨®n ejercida sobre el Gobierno por los poderes f¨¢cticos del sector, materializados en las elites de la organizaci¨®n m¨¦dica colegial y la Confederaci¨®n Espa?ola de Organizaciones Empresariales (entidades privadas asistenciales, consultoras, farmac¨¦uticas y de gesti¨®n).

En la recta final del a?o 1982, en direcci¨®n a un tempo electoral de dudosos resultados para UCD, la pol¨ªtica sanitaria gubernamental se centr¨® en varios planes y campa?as nacionales (di¨¢lisis, rehabilitaci¨®n, inspecci¨®n, tabaco, drogas) que no tendr¨¢ tiempo de implantar, o en convenios (con la corporaci¨®n farmac¨¦utica) que tendr¨¢ que asumir, para bien o para mal, el pr¨®ximo Gobierno.

El s¨ªndrome t¨®xico: los agujeros del sistema

Con Jes¨²s Sancho Rof al frente del departamento se agudizaron las tensiones internas de UCD sobre la configuraci¨®n del modelo sanitario y la crispaci¨®n general. Tales presiones se vieron reflejadas en la crisis gestada en el primer trimestre de 1981 en el seno del ministerio por el enfrentamiento de criterios entre los dos secretarios de Estado, Luis S¨¢nchez Harguindey para la Sanidad y Jos¨¦ Barea para la Seguridad Social.

Sancho Rof se inclin¨® finalmente por la ca¨ªda de Barea. Sucedieron tres hechos capitales:

1. Farmaindustria (patronal de los laboratorios) sostuvo su deuda a la Seguridad Social de cerca de 30.000 millones de pesetas por concepto de impago del descuento complementario de sus facturaciones para impulso de la investigaci¨®n.

2. Se eliminaron los factores correctores del gasto farmac¨¦utico de la Seguridad Social que Barea pretend¨ªa introducir en la revisi¨®n del convenio de ese a?o con dicha patronal, de forma que la penetraci¨®n de las multinacionales farmac¨¦uticas contin¨²a su auge en detrimento de la industria nacional.

3. La Confederaci¨®n Estatal de Sindicatos M¨¦dicos (CESM), con postulados ideol¨®gicos conservadores y expresamente vinculados a AP en algunos de sus sectores, desarroll¨® una huelga hospitalaria en los centros de la Seguridad Social que consigui¨® la firma ministerial de un acuerdo-franja al mar gen de los restantes estamentos sanitarios y en contradicci¨®n con el Acuerdo Nacional sobre Empleo. Ello demuestra con claridad la situaci¨®n de guerras m¨¦dicas en las que la sanidad se halla inmersa (tensi¨®n en el Hospital Provincial de Madrid por la pol¨ªtica gestora del PSOE en ese centro; conflictos en M¨¢laga y Canarias, enfrentamientos corporativistas entre distintos colectivos m¨¦dicos y sanitarios, etc¨¦tera). La huelga de la CESM coincidi¨® con los primeros meses del s¨ªndrome t¨®xico sin ceder su presi¨®n, aunque "asegurando los m¨ªnimos asistenciales".

La epidemia denominada como s¨ªndrome t¨®xico, el envenenamiento alimentario sufrido por miles de personas, puso dos cosas de relieve: la voluntariedad y el esfuerzo asistencial de un gran n¨²mero de profesionales sanitarios de la red p¨²blica y los numerosos y grandes agujeros estructurales y funcionales por donde hac¨ªa agua el sistema: grandes defectos en educaci¨®n y prevenci¨®n sanitaria, saneamiento ambiental, atenci¨®n primaria, epidemiolog¨ªa, asistencia psiqui¨¢trica, infraestructura fisioterap¨¦utica, etc¨¦tera; grandes excesos en centralizaci¨®n, gigantismo hospitalario, despilfarro en conciertos o en la sufragaci¨®n del costo de la incapacidad laboral transitoria (ILT); y el irracional gasto farmac¨¦utico, no exento de fraudes y de ineficacia.

El equ¨ªpo azul formado por S ancho Rof, S¨¢nchez Harguindey y Gonz¨¢lez Navarro (director general del Insalud) tampoco corrigi¨® el deterioro. Los acontecimientos, especialmente el s¨ªndrome t¨®xico, sacaron a la luz la artificiosidad administrativa de un ministerio sometido a sucesivas reestructuraciones, a un cambio constante de competencias y de equipos rectores, as¨ª como las luchas intestinas interministeriales e intercorporativistas en funci¨®n de la interrelaci¨®n de competencias. Los temas sanitarios est¨¢n interferidos -o interfieren a su vez- en el campo de actuaci¨®n de otros ministerios de m¨¢s fuerza y solera. Los dos plenos parlamentarios sobre la colza trataron de poner orden en todo este embrollo, y a ra¨ªz de los mismos se articularon paquetes legislativos de medidas correctoras, muchas de las cuales se estrellan contra el alambicado muro del es quema de la Administraci¨®n.

Sancho Rof asumi¨® el papel de desviar responsabilidades de otros ministerios y de la misma c¨²spide gubernamental. Nada fue considerado importante en ese a?o, aparte de atajar el empuje pol¨ªtico con que el s¨ªndrome t¨®xico amenazaba al Gobierno. Pero incluso algunas medidas eficaces improvisadas para contrarrestar la epidemia -unidades de seguimiento del sindrome- pusieron m¨¢s de relieve las necesidades, especialmente en los campos de la atenci¨®n primaria y de la remodelaci¨®n hospitalaria.

El Libro Amarillo

Con la entrada de Manuel N¨²?ez a finales de 1981, el ministerio fue reestructurado otra vez. Se le a?adieron las competencias sobre el consumo, parcela que cobr¨® relieve por el envenenamiento padecido, pero que apenas ha empezado a funcionar. Uno de los problemas con que se enfrenta esta subsecretar¨ªa deriva del hecho de que dos tercios (950) de los trabajadores que integra (1.455) son contratados eventuales, cuya funci¨®n se encuentra poco estructurada.

Luis Valenciano -discutido en su cargo de director general de la Salud P¨²blica en la etapa del s¨ªndrome t¨®xico- fue designado como subsecretario -no secretario de Estado- de Sanidad, y Luis Mardones lo fue de Consumo.

La atenci¨®n al s¨ªndrome t¨®xico dej¨® de ser prioritaria tras el segundo pleno parlamentario de la colza, en el pasado mes de junio. Este problema entr¨® en una situaci¨®n m¨¢s ordenada, a lo que contribuy¨® tanto el aparente retroceso de la enfermedad como el impulso y la coordinaci¨®n de las medidas. El ministerio ha vuelto los ojos a la realidad sanitaria general, pero a impulso de los acontecimientos: el Mundial de F¨²tbol, que exigi¨® un esfuerzo en medidas de seguridad sanitaria y evidenci¨® la improvisaci¨®n en materia de prevenci¨®n de cat¨¢strofes; las pertinaces denuncias del PSOE y el PCE, de las que cabe resaltar el caso de la deficiente atenci¨®n a los enfermos cr¨®nicos del ri?¨®n, que movi¨® por fin al director general del Insalud, Jos¨¦ Mar¨ªa Fern¨¢ndez Cuevas, a preparar un plan nacional al efecto; o el conflicto laboral de los ATS, resuelto finalmente con acuerdo de las partes. En esta etapa fue cuando se redact¨® el Libro Amarillo de Mejora de la Sanidad, a expensas de desarrollo. Y la memoria del per¨ªodo 1979-1982 citada al principio.