Circulaci¨®n y Constituci¨®n

Una cosa es predicar y otra dar trigo. Una cosa es hablar de la Justicia, con may¨²scula, y otra hacerla cotidianamente, lo cual, si bien es poco brillante y hasta anodino, es mucho m¨¢s democr¨¢tico y eficaz, porque as¨ª se predica con el ejemplo. Dicho con otras palabras, que son de Luhmann, una cosa es el principio de legalidad, constitucionalmente sancionado, y otra muy distinta es que se est¨¦, por parte de los poderes p¨²blicos, en posesi¨®n de los mecanismos t¨¦cnicos suficientes para llevarlo a la pr¨¢ctica.Esta introducci¨®n viene a cuento del revuelo que ha ocasionado una instrucci¨®n -hasta el momento no oficialmente publicada- de la Direcci¨®n General de Tr¨¢fico, en cuya virtud va a poder procederse o procederse directamente a la retirada, t¨¦cnicamente suspensi¨®n, del permiso de conducir por hasta tres meses de aquellos infractores contumaces.

Dejando de lado para otra ocasi¨®n la nada desde?able cuesti¨®n de cu¨¢l sea la forma de rango legal que habilita a la Administraci¨®n a dictar un reglamento sancionador -entre otras cosas-, como es el C¨®digo de la Circulaci¨®n, la actualizaci¨®n del ¨²ltimo p¨¢rrafo del art¨ªculo 289.1 de dicho reglamento pone de manifiesto en toda su crudeza la vulneraci¨®n del m¨¢s elemental principio jur¨ªdico en un Estado que quiera ser social y democr¨¢tico de derecho: el principio de legalidad. Am¨¦n de en otras disposiciones legales, tal imperativo democr¨¢tico est¨¢ recogido en la, Constituci¨®n de 1978 en el art¨ªculo 9.3, con car¨¢cter general e informador, y en el 25. 1, para todo el derecho sancionador. Esta quiebra acontece, a mi modo de ver, por tres razones diferentes, pero estrechamente ligadas entre s¨ª. A saber:

1.Como primer brote de manifiesta legalidad, lo que generar¨¢ todo tipo de nulidades, y las grav¨ªsimas consecuencias a que al final me referir¨¦, se presenta de la mano de la prepotencia del, por as¨ª decirlo, legislador reglamentario. Este olvida de la manera m¨¢s grosera en el cap¨ªtulo XVII del C¨®digo de la Circulaci¨®n que ya existen disposiciones de rango legal en cuya virtud se deben conducir los procedimientos sancionatorios. Esta ley es la de Procedimiento Administrativo y el procedimiento sancionador est¨¢ regulado en los art¨ªculos 133 y siguientes de la misma. Am¨¦n de que la normativa del C¨®digo de Circulaci¨®n vulnera la jerarqu¨ªa normativa en esta materia -al igual que en otras cosas-, sus disposiciones son totalmente contrarias, no s¨®lo a los rectos y eficaces principios que cabe suponer han de inspirar y materializar la legislaci¨®n de un Estado de derecho, sino a la regulaci¨®n que de los mismos se contiene aceptablemente en la ley de Procedimiento Administrativo ya aludida. En el que en esta ¨²ltima norma se contiene, pese al car¨¢cter inquisitivo y no acusatorio del mismo, tratarazonablemente de llegar a un punto de equilibrio entre dicho car¨¢cter y la leg¨ªtima defensa jur¨ªdica del presunto infractor.

Apertura de la investigaci¨®n

En efecto, recibida por el ¨®rgano competente la denuncia de una infracci¨®n, deber¨¢ el mismo ordenar la apertura de una investigaci¨®n reservada; si la autoridad en cuesti¨®n encuentra materia bastante para la incoaci¨®n de un expediente, nombrar¨¢ un instructor y, eventualmente, un secretario, comunicando estos extremos al sujeto del expediente; se proceder¨¢ por el instructor a practicar todas aquellas pruebas y actuaciones tendentes al esclarecimiento de los hechos y a determinar las eventua les responsabilidades a sancionar; con ello se formar¨¢ el correspondiente pliego de cargos que, comunicado a los encartados, podr¨¢n ¨¦stos rebatir mediante el oportuno pliego de descargos en el t¨¦rmino de ocho d¨ªas; visto todo ello, el instructor confeccionar¨¢ una propuesta de resoluci¨®n,- que ser¨¢ tambi¨¦n comunicada a los afectados para que procedan a su defensa en id¨¦ntico t¨¦rmino; por fin, la autoridad competente, a la vista de todo el expediente, resolver¨¢ el derecho. En cambio, el expediente sancionador en materia de tr¨¢fico, am¨¦n de sumario y mecanico, prev¨¦ que ante la comunicaci¨®n del bolet¨ªn de denuncia, sea el denunciado quien formule directamente el pliego de descargos sin que se le haya presentado al denunciante en la autoridad generadora del expediente y en instructor, y la denuncia pasa a convertirse, de hecho y simult¨¢neamente, en informaci¨®n reservada, en actuaciones de investigaci¨®n y en pliego de cargos. Une journ¨¦e bien remplie.

Esta modalidad de sancionar est¨¢ en abierta contradicci¨®n, adem¨¢s, con la Constituci¨®n y con la interpretaci¨®n que de la misma ha efectuado ya el Tribunal Constitucional, al prescribirse en aqu¨¦lla e interpretar ¨¦ste que la presunci¨®n de inocencia y la legalidad de las actuaciones son bastiones sacrosantos de los ciudadanos que los poderes p¨²blicos no pueden invadir. Es m¨¢s, a?ade el m¨¢s alto tribunal: que los principios aplicables en el procedimiento penal -como los transcritos- han de ser aplicados tambi¨¦n en la esfera de las sanciones administrativas (vid. la sentencia de 8-6-1981 y las del Tribunal Supremo de 2-6-1981 y 23-9-1981, por ejemplo). Con lo cual, y ante una sanci¨®n en materia de tr¨¢fico, queda abierta la v¨ªa del recurso de amparo, puesto que se han vulnerado derechos fundamentales de la persona.

2. Si ¨¦ste es el modo de proceder a sancionar, no es menos curioso la forma en que est¨¢ redactado el art¨ªculo 289.1, segundo p¨¢rrafo, ahora recordado por la Direcci¨®n General de Tr¨¢fico, a instancias de alg¨²n ayuntamiento. En efecto, ¨¦ste hace referencia, como supuesto de la posibilidad de suspensi¨®n de hasta por tres meses del permiso de conducir, a que se hayan cometido como m¨ªnimo seis infracciones ya sancionadas en los ¨²ltimos doce meses. Este per¨ªodo de tiempo no es id¨¦ntico al previsto en el art¨ªculo 284.2 del C¨®digo de la Circulaci¨®n, en virtud del cual se establece que las sanciones prescriben al a?o. Ello quiere decir que, legalmente, un a?o no es igual a doce meses, sino que, computados los d¨ªas por meses, este c¨®mputo excede en un d¨ªa al que resultar¨ªa de contabilizar dicho per¨ªodo por a?os naturales. De esta suerte, puede ocurrir que la sanci¨®n impuesta seis meses antes, est¨¦ comprendida dentro de los doce ¨²ltimos meses, pero que, por un d¨ªa, haya prescrito y, si ha prescrito, no puede surtir efecto alguno.

Desobedientes habituales

3. Con ser ello grave, resulta a¨²n m¨¢s importante un nuevo elemento, a saber: la presunci¨®n de habitualidad en desobedecer la normativa vial. Si las presunciones son siempre criticables, son altamente censurables y, por tanto, rechazables, cuando sirven para agravar una sanci¨®n o a?adir una nueva. Pero a¨²n hay m¨¢s: el precepto de referencia alude ¨²nicamente al n¨²mero de sanciones impuestas y no a su entidad; a ello ha de a?adirse que, dado el procedimiento sancionador expuesto, en la inmensa mayor¨ªa de los casos el infractor (presunto) no ha tenido ni arte ni parte en la marcha de dicho procedimiento y, dadas adem¨¢s sus caracter¨ªsticas claramente inquisitoriales, pues se les fuerza a probar su inocencia -lo cual es harto dificil, si no imposible-, no consta manifestaci¨®n alguna del mismo y ello tiene como consecuencia basar la nueva sanci¨®n en un criterio meramente cuantitativo y no cualitativo. Y, como guinda que corona el pastel, nos hallamos ante un hecho sorprendente en grado sumo: esta nueva sanci¨®n, la de suspensi¨®n de hasta por tres meses, no est¨¢ anudada a una nueva infracci¨®n. En efecto, basta la constataci¨®n en los archivos de la mano de la inform¨¢tica de que tal conductor ha sido sancionado en el per¨ªodo de tiempo en cuesti¨®n m¨¢s de cinco veces, para que autom¨¢ticamente se acuerde de plano y sin ning¨²n tipo deprocedimiento dicha suspensi¨®n. Dicho con otras palabras, la suspensi¨®n no requiere reglamentariamente que sea consecuencia directa de una infracci¨®n, sino que, con independencia de aqu¨¦lla, opera de oficio, echando mano simplemente del fichero de infractores. Para nada se habla ni de expediente ni de audiencia del interesado ni de garant¨ªas por el estilo. Todo ello en un Estado social y democr¨¢tico de derecho. Si, como en frase feliz, en un tal Estado cabe esperar que al alba llame el lechero a la puerta y no la polic¨ªa pol¨ªtica, adem¨¢s podr¨¢ llamar el agente que nos retire por hasta tres meses el permiso de conducir.

En conclusi¨®n, s¨ª el procedimiento para imponer la sanci¨®n en materia de tr¨¢fico -para calificarlo de alguna manera- origina la nulidad de pleno derecho de la sanci¨®n y si la nueva sanci¨®n est¨¢ igualmente afectada por tan radical y m¨¢ximo vicio, cabr¨¢ el ejercicio de sus funciones y ello puede dar lugar a que alg¨²n ciudadano que, pese a ser presunto infractor vial, se tome en serio sus derechos, lleve a aqu¨¦lla al juzgado de guardia y se querelle por coacciones, como m¨ªnimo, contra la autoridad sancionadora. Lo cual, siempre a mi modo de ver, es de la mayor gravedad.

Con lo que antecede, no se trata de aniquilar el deber que tienen ciertos ¨®rganos p¨²blicos de velar por la seguridad del tr¨¢fico rodado ni de, llegado el caso, imponer la sanci¨®n pertinente a los infractores. Ahora bien, ello ha de acontecer dentro de los cauces leg¨ªtimos establecidos al efecto, y si ¨¦stos no existen o son anticonstitucionales -y antes ya ?legales-, deben crearse otros nuevos. A ello obliga el mandato constitucional de pleno sometimiento de la Administraci¨®n a la ley y al derecho. Si este sujeto opera dando ejemplo -con lo que se vuelve al principio de estas l¨ªneas-, estar¨¢ dando ejemplo de seriedad, lo cual es la mejor pedagog¨ªa democr¨¢tica. Con ello se lograr¨¢ la deseada -y deseableeficacia de las sanciones de tr¨¢fico, dado que se involuerar¨¢ al presunto infractor en la mec¨¢nica procesal y no ser¨¢ necesario recurrir a medios exorbitados y disfuncionalizadores de la conciencia ciudadana. En resumen, a los hombres s¨®lo les es dado escribir recto con renglones rectos, lo que quiere decir que, en derecho, el fin no justifica los medios. Aunque algunos piensen lo contrario.