Planificaci¨®n regional, una necesidad inaplazable

La dotaci¨®n y reparto del fondo de compensaci¨®n interterritorial (FCI) previsto por el art¨ªculo 158 de la Constituci¨®n para gastos de inversi¨®n, ha puesto de manifiesto el protagonismo econ¨®mico-financiero que pueden alcanzar los entes regionales dentro del sector p¨²blico. La canalizaci¨®n, a trav¨¦s de los mismos, de parte sustancial de la inversi¨®n nueva (concepto problem¨¢tico) es asunto de importancia, que justifica la adopci¨®n de garant¨ªas para una conveniente asignaci¨®n de esos, recursos.El tema es delicado y ser¨¢ dificil evitar los conflictos. Por una parte, el Estado tiene responsabilidades en el mejor empleo de los fondos p¨²blicos y la obligaci¨®n de dise?ar una pol¨ªtica econ¨®mica pensada sobre objetivos e intereses de la naci¨®n. Por otra, las comunidades, celosas de su autonom¨ªa, quieren decidir libremente sus programas de gastos y solucionar sus problemas internos con los menores condicionamientos posibles.

El proyecto de ley de FCI, que qued¨® pendiente de aprobaci¨®n en el Congreso por la acelerada disoluci¨®n de las C¨¢maras, dispon¨ªa en su art¨ªculo 8 que todas las comunidades que reciben del fondo una cantidad igual o superior al 8% del mismo "vendr¨¢n obligadas a elaborar un programa de desarrollo regional", conforme a una metodolog¨ªa com¨²n aprobada por el Gobierno, previa consulta al consejo de pol¨ªtica fiscal y financiera. Este programa aparece, pues, como una garant¨ªa m¨ªnima del uso racional de los recursos, puesto que supone algo m¨¢s que una simple relaci¨®n de proyectos. Obliga a planificar el desarrollo conforme a un esquema coherente de opciones y actuaciones, de manera que al repartir el fondo se pueda analizar, adem¨¢s de la viabilidad u oportunidad de tales proyectos, la propia pol¨ªtica de desarrollo de la comunidad y su inserci¨®n en la pol¨ªtica econ¨®mica general. Hay, adem¨¢s, otra raz¨®n de peso para exigir estos programas: la posibilidad de acceder a los fondos para desarrollo regional de las Comunidades Econ¨®micas Europeas, que exigen su redacci¨®n conforme a una concreta metodolog¨ªa, a la que, l¨®gicamente, deber¨ªa. someterse la aprobada por el Gobierno.

La discusi¨®n parlamentaria de este precepto demostr¨® que no todos los grupos pol¨ªticos aceptaban la redacci¨®n obligada de estos programas, proponiendo la elevaci¨®n del porcentaje citado e incluso la supresi¨®n del art¨ªculo. A esta visi¨®n de campanario se opuso un argumento de similar alcance, formulado por representantes de la entonces mayor¨ªa parlamentaria: puesto que el dinero del Fondo sale de los presupuestos del Estado no hay por qu¨¦ darlo sin condiciones a las Comunidades.

Soluciones reales

No obstante, no creo que estos programas pudieran resolver el problema. La coordinaci¨®n de los agentes p¨²blicos trasciende al FCI y debe ser planteada en un contexto m¨¢s amplio s¨ª se quiere aportar soluciones reales.

En las regiones est¨¢n hoy presentes ayuntamientos, diputaciones, comunidades, organismos aut¨®nomos, el conjunto variopinto de las empresas p¨²blicas (entre ellas, las Sociedades de Desarrollo Industrial, responsables de la acci¨®n regional del INI) y la propia Administraci¨®n central del Estado. Para ser eficaces tendr¨¢n que coordinar sus acciones econ¨®mico-financieras, que no se reducen a las inversiones financiadas por el fondo. La cuesti¨®n ya fue advertida por el Informe sobre Financiaci¨®n de las Comunidades Aut¨®nomas. "Parece razonable", dec¨ªan los expertos, "que el programa de inversiones p¨²blicas de una regi¨®n (que incluir¨ªa el fondo y las otras inversiones del Estado y comunidades aut¨®nomas) est¨¦ incluido en un programa de desarrollo regional". Este plan regional, cuyo alcance y contenido ha de ser mayor que el previsto en el proyecto de ley del FCI, es necesario concebirlo con urgencia para la utilizaci¨®n racional de los recursos p¨²blicos y el cumplimiento de los principios constitucionales sobre equilibrio territorial.

Hasta ahora nuestra legislaci¨®n ha ca¨ªdo en el error de perspectiva de considerar este tema como propio de la normativa e instituciones regionales, sin apreciar su trascendencia para la pol¨ªtica econ¨®mica nacional ni el hecho de que todo un conjunto de actuaciones p¨²blicas con incidencia regional escapan de ese marco. Y as¨ª, se consider¨® en principio suficiente decir en la ley org¨¢nica de Financiaci¨®n de Comunidades Aut¨®nomas (LOFCA) que corresponde al consejo de pol¨ªtica fiscal y financiera "la coordinaci¨®n de las inversiones p¨²blicas". Pero est¨¢ claro que muchas de estas inversiones (por ejemplo, las realizadas por las empresas p¨²blicas) quedan fuera de las competencias de este consejo, al menos en su concepci¨®n actual.

Tampoco fue acertado vincular el programa regional al FCI. A esta soluci¨®n no fue ajena dicha comisi¨®n de expertos, que, "a la vista de que todav¨ªa no est¨¢ configurado el sistema de planificaci¨®n previsto en la Constituci¨®n", aconsej¨® que no se incluyera en la ley del fondo "una regulaci¨®n muy detallada del sistema de planificaci¨®n regional", auspiciando as¨ª una soluci¨®n parcial.

Resulta evidente que el remedio hay que buscarlo por la v¨ªa del art¨ªculo 131 de la Constituci¨®n. Este precepto dice con claridad que "el Estado, mediante ley, podr¨¢ planificar la actividad econ¨®mica general para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su m¨¢s justa distribuci¨®n". Podemos discutir qu¨¦ se entiende por tal planificaci¨®n, que para unos es una amenaza de estatalizaci¨®n si se concibe como norma coactiva para todos los agentes econ¨®micos, y para otros, instrumento de corto alcance si se limita a planes indicativos que reconducen a sus objetivos al sector privado, otorgando ventajas y subvenciones. Pero es indiscutible que esa norma permite la planificaci¨®n de los entes p¨²blicos para "equilibrar y armonizar el desarrollo regional".

Responsabilidad del Estado

La puesta en marcha de este mecanismo es responsabilidad del Estado, que tiene competencia exclusiva para fijar las "bases y coordinaci¨®n de la planificaci¨®n general de la actividad econ¨®mica" (art¨ªculo 149 de la Constituci¨®n). Lo que condiciona las competencias de las comunidades en materia de desarrollo, que habr¨¢n de cumplirse "dentro de los objetivos marcados por la pol¨ªtica econ¨®mica nacional" (art¨ªculo 148). Y as¨ª fue reconocido por la LOPCA, seg¨²n la cual el Estado "es el encargado de adoptar las medidas oportunas tendentes a conseguir la estabilidad econ¨®mica interna y externa, as¨ª como el desarrollo arm¨®nico entre las diversas partes del territorio espa?ol" (art¨ªculo 2).

Si las comunidades en general, y en particular las que sufren peores condiciones econ¨®micas, entienden bien el sentido de esta normativa, ser¨¢n ellas las primeras en reclamar la aplicaci¨®n del art¨ªculo 131. Pero tambi¨¦n existe el peligro de que se opongan a la misma sin valorar las responsabilidades. que contraen en nombre de una mal entendida autonom¨ªa. Es tambi¨¦n un modo eficaz de asegurar el cumplimiento del precepto de la LOFCA, que hubiera sido m¨¢s correcto ubicar en la Constituci¨®n, seg¨²n el cual no s¨®lo el fondo, sino las inversiones de todo el sector p¨²blico estatal respetar¨¢n el principio de solidaridad, otra regla clave del Estado auton¨®mico.

El objetivo est¨¢ claro, pero es dif¨ªcil alcanzarlo. Supone una renovaci¨®n de los criterios tradicionales del gasto p¨²blico, que es uno de los ¨²ltimos reductos en que el poder se resiste al derecho por la importancia real del control de las decisiones y la dificultad de formular normas que sean algo m¨¢s que principios inspiradores. Adem¨¢s, faltan instituciones clave para esa planificaci¨®n, tales como el consejo previsto en el art¨ªculo 131. Y no ser¨¢ f¨¢cil someter a los entes p¨²blicos a la disciplina de un plan. El Estado, los organismos aut¨®nomos, las empresas p¨²blicas han patrimonializado con el tiempo sus competencias y encuentran siempre la excusa t¨¦cnica y el camino pol¨ªtico para actuar conforme a su propia visi¨®n del inter¨¦s nacional. Ayuntamientos y diputaciones, tras a?os de sometimiento, buscan su lugar al sol y se ocupan con celo de acotar su terreno m¨¢s que de comprender el mapa. Las comunidades, entusiasmadas con su autonom¨ªa, articulan complejas posturas nacionalistas, que no pretenden s¨®lo la organizaci¨®n m¨¢s racional del Estado. La prevista ley de Ordenaci¨®n de la Econom¨ªa, que podr¨ªa ayudar a poner orden, no parece cercana.

Pero habr¨¢ que hacerlo, porque no es momento para que los recursos p¨²blicos sirvan otros objetivos que los constitucionales, entre los que el desarrollo regional ocupa lugar prioritario, ni el clima social y pol¨ªtico parece permitir que no se garantice la construcci¨®n de un pa¨ªs solidario sin dispersi¨®n de esfuerzos. Habr¨¢ que hacerlo fortiter in re, suaviter in modo, seg¨²n el viejo aforismo, con ritmo dolce ma non pederasta, que dec¨ªa el director de orquesta inventado por Carpentier.