La "expropiaci¨®n legislativa" de Rumasa decidida por el Gobierno es constitucional, seg¨²n el Consejo de Estado

El Consejo de Estado dictamin¨® favorablemente la expropiaci¨®n del grupo Rumasa y, de acuerdo con la consulta concreta recabada por el Gobierno, estim¨® que "no hay objeci¨®n" para que el decreto-ley de 23 de febrero, una vez convalidado por el Congreso de los Diputados, "se tramite como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia". El alto ¨®rgano consultivo consider¨® muy oportuna dicha tramitaci¨®n y adelant¨® algunas sugerencias para su incorporaci¨®n a la futura ley. En relaci¨®n con la observancia de la Constituci¨®n, el Consejo de Estado dictamin¨® que, mientras no cabe en el marco constitucional una mera confiscaci¨®n, el Ejecutivo est¨¢ legitimado para realizar una expropiaci¨®n legislativa "mediante indemnizaci¨®n".

El Gobierno, en la misma reuni¨®n del Consejo de Ministros en la que decidi¨® la expropiaci¨®n de Rumasa, acord¨® remitir al Consejo de Estado el expediente relativo al decreto-ley de 23 de febrero, para que, en el plazo de ocho d¨ªas, emitiera un dictamen "a los efectos de su tramitaci¨®n como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia", seg¨²n le comunic¨® el 25 de febrero de 1983. En el debate parlamentario previo a la convalidaci¨®n del decreto-ley, el ministro de Econom¨ªa y Hacienda, Miguel Boyer, hizo p¨²blica la petici¨®n de este dictamen en una de sus respuestas al portavoz de la Minor¨ªa Catalana, Miquel Roca, cuando ¨¦ste descalific¨® a cualesquiera otros asesores, ya que, seg¨²n dijo, "para el Gobierno no hay otro asesor que el Consejo de Estado". Boyer dijo que, por falta de tiempo, no se hab¨ªa podido obtener el dictamen previo al decreto-ley, pero que se hab¨ªa recabado inmediatamente despu¨¦s.Seg¨²n el dictamen remitido por el Consejo de Estado al Gobierno, de once folios de extensi¨®n y firmado por su presidente, Antonio Hern¨¢ndez Gil, y su secretario general, Federico Rodr¨ªguez, la Comisi¨®n Permanente del alto ¨®rgano consultivo celebr¨® sesi¨®n el 3 de marzo de 1983, para cumplimentar la solicitud del Ejecutivo. Adem¨¢s del presidente y secretario general citados, asistieron los consejeros siguientes: Jos¨¦ Fern¨¢ndez-Villaverde y Roda de Togores, marqu¨¦s de Santa Cruz, Jos¨¦ Mar¨ªa Villar Romero, Pelegr¨ªn De Benito Serres, Antonio S¨¢nchez del Corral, Pedro Cortina Mauri y Miguel Vizca¨ªno M¨¢rquez.

La observancia de la Constituci¨®n

El Consejo de Estado, aunque circunscribe su dictamen a la consulta formulada, recuerda que, seg¨²n lo dispuesto en su ley org¨¢nica, "en el ejercicio de la funci¨®n consultiva, el Consejo de Estado velar¨¢ por la observancia de la Constituci¨®n y del resto del ordenamiento jur¨ªdico". Por tanto, el dictamen analiza la observancia de la Constituci¨®n, la armon¨ªa del texto sometido a su consideraci¨®n con el resto del ordenamiento jur¨ªdico, y la t¨¦cnica jur¨ªdica empleada. Adem¨¢s, y de acuerdo con la misma ley, el dictamen valora los aspectos de oportunidad y conveniencia.En cuanto a la observancia de la Constituci¨®n, el Consejo de Estado se plantea si cabe en el marco constitucional la expropiaci¨®n forzosa de la totalidad de las acciones representativas del capital de las sociedades de Rumasa incluidas en el anexo del decreto-ley, que califica como "una de las llamadas expropiaciones legislativas". Y razona as¨ª: "La respuesta es clara: si por expropiaci¨®n legislativa se entiende confiscaci¨®n, no; s¨ª, por el contrario, se trata de una privaci¨®n de bienes o derechos en virtud de una ley formal, mediante indemnizaci¨®n, s¨ª, porque no hay en la Constituci¨®n de 1978 ninguna materia sustra¨ªda a la potestad legislativa".

El Consejo de Estado considera que, en todo caso, la expropiaci¨®n, "por cuanto afecta a uno de los derechos m¨¢s importantes del ciudadano en un pa¨ªs libre, tiene que sujetarse a determinadas exigencias taxativamente marcadas por el art¨ªculo 33.3 de la Constituci¨®n". A continuaci¨®n, analiza si en la expropiaci¨®n analizada se cumplen los tres requisitos constitucionales: causa justificada, indemnizaci¨®n y legalidad.

Ante la invocaci¨®n gubernamental de la utilidad p¨²blica y el inter¨¦s social representados por "la defensa de la estabilidad del sistema financiero y de los intereses leg¨ªtimos de los trabajadores a los que alcanzar¨ªa una crisis de la organizaci¨®n", el Consejo de Estado se plantea la duda de si basta con proclamar legalmente la utilidad p¨²blica o el inter¨¦s social de una medida para que sea, inmune a toda impugnaci¨®n. En principio, estima "que no hay en el expediente suficientes elementos de juicio para que el Consejo de Estado se pronuncie de un modo concluyente sobre si est¨¢ justificada o no la expropiaci¨®n".

Las bases para el justiprecio, correctas

"No obstante, las razones que se dan en el pre¨¢mbulo", a?ade el Consejo de Estado, refiri¨¦ndose a la exposici¨®n de motivos del decreto-ley, "pueden ser suficientes para justificar la utilidad p¨²blica y el inter¨¦s social de la medida, ya que, hoy d¨ªa, el concepto de utilidad p¨²blica no hay que ponerlo en estrecha relaci¨®n con el servicio p¨²blico, y el evitar una crisis de graves repercusiones financieras y sociales es de indiscutible inter¨¦s p¨²blico y social".Sobre el requisito constitucional de la indemnizaci¨®n, recuerda el Consejo de Estado -cuyo actual presidente lo fue tambi¨¦n de las Cortes Constituyentes-, que en la primera elaboraci¨®n del texto constitucional estuvo presente la expropiaci¨®n "previa indemnizaci¨®n", que "fue despu¨¦s deliberadamente sustituida en la redacci¨®n definitiva por 'mediante la correspondiente indemnizaci¨®n'". Y a?ade el Consejo de Estado: "No es preciso, por tanto, en las expropiaciones legislativas que la indemnizaci¨®n sea previa, ni que se constituya un dep¨®sito previo a la ocupaci¨®n de bienes, pero s¨ª debe existir siempre una indemnizaci¨®n, es decir, una verdadera compensaci¨¢n econ¨®mica".

Seg¨²n el Consejo de Estado, en el caso de la expropiaci¨®n de Rumasa, el art¨ªculo 52 del decreto-ley "establece unas bases para determinar el justiprecio que son t¨¦cnicamente correctas, sobre todo habida cuenta que la mayor parte de las acciones expropiadas no se cotizan en Bolsa, y fija un plazo para efectuar el pago bastante m¨¢s reducido del que permite el art¨ªculo 48 de la ley de Expropiaci¨®n Forzosa".

El tercer requisito constitucional, la legalidad, "no puede entenderse en el sentido de que aun en el caso de las expropiaciones legislativas del Estado", dice el dictamen, "haya que ajustarse al r¨¦gimen com¨²n de la ley de Expropiaci¨®n Forzosa de 16 de diciembre de 1954, porque eso equivaldr¨ªa a reconocer a esta ley una primac¨ªa que no tiene".

El Consejo de Estado estima que el poder legislativo puede "no s¨®lo modificar la ley general, sino tambi¨¦n establecer un r¨¦gimen especial para un supuesto concreto, como ocurre en el presente caso, cuya complejidad, urgencia y trascendencia justifican la norma singular, sin que por ello se incurra en discriminaci¨®n atentatoria a la igualdad proclamada en el art¨ªculo 14 de la Constituci¨®n espa?ola". En consecuencia, considera que "el hecho de que el proyecto remitido en consulta no se ajuste ¨ªntegramente a la ley de Expropiaci¨®n Forzosa, no es motivo para tacharlo de inconstitucional ni de medida discriminatoria".

La armon¨ªa y la t¨¦cnica jur¨ªdica del texto remitido a consulta son tambi¨¦n dictaminadas favorablemente. En especial, el Consejo de Estado destaca que el art¨ªculo 5? del decreto-ley se ajusta .a la ley de Expropiaci¨®n Forzosa y a la ley General. Presupuestaria en cuanto a la tramitaci¨®n del justiprecio en expediente ¨²nico, al criterio elegido para la valoraci¨®n de las acciones y al ¨®rgano llamado a resolver, si bien, por la complejidad del asunto, se le da un plazo mayor del ordinario para adoptar su resoluci¨®n, mientras se reduce a tres meses el plazo para efectuar el pago.

Completar y perfeccionar el decreto-ley

Por ¨²ltimo, en cuanto a la oportunidad y conveniencia de que el decreto-ley se tramite como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia, una vez convalidado por el Congreso de los Diputados, el Consejo de Estado se pronuncia muy favorablemente, "pues con eso", dice, "se podr¨ªa completar y perfeccionar la regulaci¨®n contenida en el mismo, abordando cuestiones tan importantes como la de si procede o no la reversi¨®n de los bienes expropiados llegado el momento de su desafectaci¨®n p¨²blica".Tambi¨¦n se sugiere que la futura ley determine si las sociedades cuyas acciones se expropian van a tener o no la consideraci¨®n de empresas nacionales y si, en el supuesto de que algunas de ellas se devolvieran al sector privado, bastase con el acuerdo de enajenaci¨®n adoptado por el Consejo de Ministros.