Balance y perspectivas de la Hacienda municipal / y 3

En este tercer y ¨²ltimo art¨ªculo de la serie sobre el futuro de las haciendas municipales, los autores centran su atenci¨®n en las pol¨ªticas autonomistas y en el margen que da tanto a Constituci¨®n como los estatutos para la descentralizaci¨®n administrativa. Propugnan que respetando cierta autonom¨ªa local debe recaer, sin embargo, sobre la comunidad aut¨®noma una parte sustancial de las regulaciones de los gobiernos locales.

Las subvenciones incondicionales constituyen, conjuntamente con los impuestos sobre la propiedad y sobre la actividad, uno de los grandes ejes de las finanzas municipales. El objetivo de tales subvenciones es doble. En primer t¨¦rmino, tienen una finalidad igualatoria, que trata de nivelar la capacidad fiscal de los diferentes municipios. Este objetivo responde a un concepto de equidad horizontal y puede formularse en el sentido de que la subvenci¨®n ha de garantizar que todos los municipios dispongan de un volumen de recursos id¨¦ntico por unidad de necesidad si aplican a su base (o bases) imponible la presi¨®n fiscal media.El sistema de subvenciones incondicionales trata fundamentalmente de igualar los recursos disponibles en funci¨®n de las capacidades fiscales y de las necesidades. La capacidad fiscal puede ser medida a trav¨¦s del valor de las bases imponibles municipales, que, en nuestro caso, deber¨ªan incluir el valor catastral de la CT urbana, un indicador apropiado del rendimiento gravable por las licencias fiscales (que puede obtenerse a partir de las liquidaciones de los impuestos de sociedades y sobre la renta de las personas f¨ªsicas) y una parte de la renta de las personas f¨ªsicas, seg¨²n la cuant¨ªa de la participaci¨®n o del recargo establecido. Las necesidades deber¨ªan ser medidas tomando en consideraci¨®n indicadores objetivos de los gastos en funci¨®n de los servicios cuya prestaci¨®n corresponde a los ayuntamientos, intentando mejorar el m¨¦todo habitual que utiliza impl¨ªcitamente (como indicador de necesidad) la poblaci¨®n.

Las subvenciones incondicionales de car¨¢cter horizontal constituyen, en definitiva, un fondo igualatorio de suma cero. En efecto, el volumen total de ingresos procedentes de las bases consideradas nivelables ser¨ªan redistribuidos en favor de los municipios que tuvieran un porcentaje de participaci¨®n en las necesidades totales superior al de su participaci¨®n en las bases imponibles, y en contra de los que se encontraran en la situaci¨®n opuesta, prescindiendo de los ingresos efectivamente obtenidos de sus bases imponibles por los distintos municipios. De este modo, ayuntamientos con reducidas bases imponibles podr¨ªan obtener un volumen elevado de recursos aplicando una presi¨®n fiscal m¨¢s alta o imponiendo tasas, y ello no les afectar¨ªa negativamente como receptores de la subvenci¨®n incondicional.

Subvenciones incondicionales

Como se ha se?alado anteriormente, sin embargo, un sistema de subvenciones incondicionales ha de perseguir dos finalidades. La primera, que es la igualatoria, ha sido ya expuesta. La segunda es la de dotar a los ayuntamientos de suficiente capacidad financiera para atender a sus necesidades; debe ser garantizada, no a trav¨¦s del reparto de un fondo constituido con recursos procedentes de los propios municipios (puesto que la totalidad de sus ingresos son insuficientes para cubrir las necesidades reales que han de atender el conjunto de los ayuntamientos), sino con recursos procedentes de otros niveles de gobierno de ¨¢mbito superior, lo que permite afirmar que la subvenci¨®n responde a un principio de equidad vertical.

Una y otra finalidades han de quedar, l¨®gicamente, integradas en una ¨²nica f¨®rmula de reparto, de modo que la subvenci¨®n finalmente percibida por cada ayuntamiento se obtendr¨ªa atribuy¨¦ndole, en primer t¨¦rmino, el resultado de aplicar el porcentaje que supongan sus necesidades con respecto a las necesidades de todos los ayuntamientos a un fondo constituido por el conjunto de ingresos nivelables m¨¢s las subvenciones incondicionales procedentes de otros niveles de gobierno (de manera que el conjunto igualara, o tendiera a igualar, la totalidad de necesidades a cubrir por los municipios) y, en segundo t¨¦rmino, deduciendo de la cantidad obtenida la que se obtendr¨ªa de aplicar a las bases imponibles del ayuntamiento las presiones fiscales medias de cada base imponible. Este sistema de subvenciones garantizar¨ªa que todos los ayuntamientos pudiesen atender a los gastos derivados de la prestaci¨®n de sus servicios aplicando una presi¨®n fiscal similar.

El problema que surge al articular el sistema de subvenciones incondicionales (tema fundamental, habida cuenta del peso que se le atribuye al conjunto de los recursos municipales y los objetivos igualatorios que persigue) es el de delimitar de una forma precisa el ¨¢mbito de competencia que corresponde a los diferentes niveles de gobierno y, muy espec¨ªficamente, los aspectos que ha de contemplar una ley estatal reguladora de la materia. A nuestro entender, ¨¦sta es la pieza clave para adoptar -en este terreno- una visi¨®n autonomista o bien una visi¨®n centralista de lo que prev¨¦ la Constituci¨®n. Entendiendo que es necesario profundizar en la primera de estas dos l¨ªneas, el sistema de subvenciones incondicionales puede sustentarse sobre las tres bases siguientes:

La tutela de la Comunidad Aut¨®noma

Primera. Es competencia de las comunidades aut¨®nomas asegurar a los municipios bajo su jurisdicci¨®n la capacidad financiera suficiente para atender sus funciones. Por ello, deber¨¢n responsabilizarse de la dotaci¨®n del fondo de subvenciones y del establecimiento de los criterios de reparto. Esta v¨ªa puede apoyarse en la base e) del art¨ªculo 13.1 de la LOFCA, en la cual se especifica que en la determinaci¨®n de los recursos de las comunidades aut¨®nomas se tomar¨¢n en consideraci¨®n los d¨¦ficit en servicios sociales e infraestructuras que afecten al territorio de la comunidad aut¨®noma, lo que permite una interpretaci¨®n amplia de car¨¢cter territorial, que incluir¨ªa tambi¨¦n los servicios p¨²blicos satisfechos habitualmente por las autoridades locales. De este modo, la determinaci¨®n del porcentaje de participaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas en los impuestos no cedibles del Estado ya incluir¨ªa los recursos destinados, con car¨¢cter de subvenci¨®n incondicional, a los ayuntamientos.

Segunda. La ley estatal reguladora ha de definir los criterios b¨¢sicos de reparto del fondo entre los ayuntamientos. Especialmente ha de definir los par¨¢metros que han de tomarse en consideraci¨®n como indicadores de necesidad y las bases imponibles que configuran la capacidad fiscal de los municipios. En este sentido, resulta especialmente relevante garantizar que la determinaci¨®n de las bases se realice de una forma similar en las diferentes comunidades aut¨®nomas. Las correspondientes al impuesto sobre la actividad y sobre la renta de las personas f¨ªsicas no presentan problemas, puesto que son coincidentes con las de impuestos estatales. En cambio, los valores catastrales de la CT urbana podr¨ªan responder a criterios de valoraci¨®n y actualizaci¨®n muy diversos si no se establecen las cautelas necesarias en este sentido.

Tercera. La aplicaci¨®n de la primera de las bases podr¨ªa suponer un cambio muy acusado con respecto a la situaci¨®n actual. Por otra parte, es necesario instrumentar alg¨²n mecanismo que permita modificar la situaci¨®n inicial en funci¨®n de una evoluci¨®n desigual de las necesidades y las capacidades fiscales de los municipios de las diferentes comunidades aut¨®nomas. Parecer¨ªa aconsejable, por tanto, que la incorporaci¨®n de las subvenciones incondicionales al porcentaje de participaci¨®n de estos niveles de gobierno se realizara gradualmente. A lo largo del proceso coexistir¨ªan subvenciones procedentes de las comunidades aut¨®nomas con otras procedentes del Estado. Por lo que respecta a estas ¨²ltimas, la ley reguladora estatal deber¨ªa establecer tambi¨¦n los criterios generales. Ser¨ªa necesario, adem¨¢s, que un organismo de ¨¢mbito estatal, con representaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas (que tal vez podr¨ªa ser el Senado, paliando el limitado papel de C¨¢mara de las autonom¨ªas que le atribuye la Constituci¨®n), fuese responsable de precisar tales criterios b¨¢sicos y darles una formulaci¨®n peri¨®dicamente. En cualquier caso, ser¨ªa necesario respetar lo previsto en el art¨ªculo 48.2 del Estatuto de Catalu?a, canalizando dichas subvenciones a trav¨¦s de los Gobiernos auton¨®micos.

Financiaci¨®n controlada

Por ¨²ltimo, los ingresos ordinarios de los ayuntamientos quedar¨ªan completados con las subvenciones condicionadas procedentes del Estado y de la comunidad aut¨®noma, que exigen al municipio receptor la aplicaci¨®n a una finalidad concreta de los recursos recibidos. Dichas transferencias -hasta ahora poco utilizadas en el marco de las haciendas locales espa?olas- pueden tener un papel relevante en la financiaci¨®n de programas espec¨ªficos de inversi¨®n. En general, sin embargo, y en el contexto de la financiaci¨®n de los gastos corrientes en el que se sit¨²an estas reflexiones, parecer¨ªan especialmente apropiadas en dos casos. En primer t¨¦rmino, cuando los ayuntamientos presten servicios que no son propios de su competencia, sino de la de otros niveles de gobierno. En tal caso, es conveniente que la financiaci¨®n recaiga sobre el Gobierno correspondiente, que proporcionar¨ªa la subvenci¨®n condicionada al ayuntamiento, que as¨ª prestar¨ªa el servicio en r¨¦gimen de gesti¨®n delegada. En segundo lugar, cuando un Gobierno de ¨¢mbito superior considerase conveniente potenciar la prestaci¨®n de determinado servicio de ¨¢mbito local, en cuyo caso podr¨ªa establecer un mecanismo de subvenciones condicionales proporcionales.

La reforma de las haciendas municipales deber¨ªan pasar, por tanto, a nuestro entender, por las l¨ªneas apuntadas hasta aqu¨ª. La normativa resultante podr¨ªa dar lugar a una nueva situaci¨®n, en la que se alcanzar¨ªan los objetivos de mayor capacidad financiera, mayor igualdad y respeto al principio de autonom¨ªa, que se han considerado fundamentales. El primero de estos objetivos estar¨ªa garantizado por el mayor potencial recaudatorio de los impuestos b¨¢sicos, la aplicaci¨®n del recargo sobre el impuesto sobre la renta de las personas f¨ªsica y el sistema de subvenciones incondicionales. Estos dos constituyen, por otra parte, los objetivos que han perseguido -con mejor o peor fortuna- los diferentes proyectos de reforma que se han elaborado, incluyendo los m¨¢s recientes anteproyectos.

En cambio, el respeto al principio de autonom¨ªa, tercero de los objetivos que ha de perseguir la reforma, y que se ha introducido -con toda la prudencia necesaria- en cuanto venimos exponiendo, queda sistem¨¢ticamente relegado en los diversos proyectos citados. ?stos, si bien es cierto que tienden a aumentar el grado de autonom¨ªa administrativa de los propios ayuntamientos, prescinden de la existencia de las comunidades aut¨®nomas como nivel territorial intermedio con competencias sobre la vida local, circunstancia que vulnera, a nuestro entender, la propia esencia de la Constituci¨®n en esta materia. ?sta, al consagrar un sistema pol¨ªtico no unitario, consagra, de hecho, no una relaci¨®n jer¨¢rquica homoc¨¦ntrica entre el Gobierno central y los restantes niveles, sino una relaci¨®n diferente en la que debe entenderse que el nivel de gobierno correspondiente a la comunidad aut¨®noma participa del poder pol¨ªtico por la propia estructura del Estado, respet¨¢ndose la autonom¨ªa administrativa de los gobiernos locales, tal como se establece constitucionalmente.

Autonom¨ªa municipal

?ste es el planteamiento que debe ser reclamado y ¨¦sta es la lectura de la Constituci¨®n que creemos es necesaria si se acepta que la norma b¨¢sica pone fin a una etapa de concepci¨®n centralista del Estado basada en la concentraci¨®n del poder en la Administraci¨®n central, que se hace presente en el territorio por medio de la Administraci¨®n perif¨¦rica, y en la desconfianza en la actividad de los ¨®rganos locales de car¨¢cter represivo. La nueva etapa inaugurada por la Constituci¨®n acoge, en cambio, la autonom¨ªa de las comunidades territoriales y clausura el r¨¦gimen de desconfianza y tutela -incluso financiera- de las corporaciones locales.

La regulaci¨®n de las haciendas locales es una de las pruebas a trav¨¦s de las cuales se ir¨¢ definiendo el aut¨¦ntico car¨¢cter centralista o autonomista del Estado. El reconocimiento de la autonom¨ªa municipal se apoya expl¨ªcitamente en la Constituci¨®n (art¨ªculos 137 y 140), y tambi¨¦n en ella se fundamenta el ¨¢mbito de competencias de las comunidades aut¨®nomas en esta materia (art¨ªculos 148 y 149). El principio inspirador de una ley-marco de las caracter¨ªsticas de la que aqu¨ª se propone es precisamente el del respeto a esta autonom¨ªa, recogiendo -al mismo tiempo- la potestad financiera gen¨¦rica del Gobierno central (art¨ªculo 133 y apartado 14 del art¨ªculo 149.1 de la Constituci¨®n) y sus competencias en la regulaci¨®n de las administraciones locales (apartado 18 del art¨ªculo 149.1).

Es evidente que la Constituci¨®n establece cautelas y cl¨¢usulas de salvaguarda que pueden ser la base de una extensi¨®n acusadamente centralista de la administraci¨®n territorial del Estado. En definitiva -y coincidiendo con la opini¨®n recientemente expresada por el Club de Opini¨®n Emprius-, la Constituci¨®n es el fruto de un pacto entre un conjunto de fuerzas pol¨ªticas en un momento hist¨®rico trascendente. Y tambi¨¦n es cierto que el Estatuto de Catalu?a no es precisamente un ejemplo de claridad y exigencia autonomista, y que el apresuramiento con que fue redactado y aprobado conducen a dejar en el terreno de la ambig¨¹edad aspectos que deber¨ªan haber quedado precisados. A pesar de ello, en la Constituci¨®n y en el Estatuto se contienen los elementos que hacen viable un desarrollo autonomista de las Administraciones p¨²blicas de Espa?a y, en el caso que nos ha ocupado, una interpretaci¨®n que, respetando la autonom¨ªa de las Administraciones locales, haga recaer en las comunidades aut¨®nomas una parte sustancial de las regulaciones de la actividad de los Gobiernos locales que han de corresponder a Gobiernos de ¨¢mbito superior. Encuadrar la reforma de las haciendas locales en esta perspectiva es una opci¨®n que sobrepasa la supuesta neutralidad de las medidas t¨¦cnicas. Corresponde, en definitiva, a las fuerzas pol¨ªticas, y puede ser una prueba de su vocaci¨®n autonomista.