La resaca de la LOAPA

LA SENTENCIA mediante la que el Tribunal Constitucional niega car¨¢cter org¨¢nico y armonizador al proyecto de la LOAPA e invalida 14 de sus 38 art¨ªculos ha interrumpido el veraneo de los pol¨ªticos y ha suscitado un acalorado debate. Los nacionalistas vascos y catalanes sostienen, con raz¨®n, que el alto tribunal se ha inclinado en favor de sus tesis. En efecto, los recurrentes impugnaban tanto la naturaleza org¨¢nica de la LOAPA, que hubiera concedido a la norma la protecci¨®n de un superior rango jur¨ªdico, como su condici¨®n armonizadora, que le hubiera permitido prevalecer sobre las disposiciones normativas de las comunidades aut¨®nomas, incluso cuando afectasen a competencias exclusivas de ¨¦stas.La sentencia ha sido rotunda en estos extremos. De un lado, el tribunal se?ala que las materias de la LOAPA susceptibles de regulaci¨®n mediante ley org¨¢nica son m¨ªnimas (se refieren al Tribunal de Cuentas y a la financiaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas) y no pueden transmitir esta privilegiada condici¨®n al conjunto del articulado. De otro, los magistrados subrayan que el procedimiento de armonizaci¨®n previsto en el art¨ªculo 150.3 de la Constituci¨®n es excepcional y s¨®lo ser¨ªa aplicable en el caso de que no existieran "atribuciones constitucionales espec¨ªficas". Pero el alto tribunal, adem¨¢s, ha sometido a una abrasadora cr¨ªtica la doctrina, expl¨ªcita o subyacente, que llev¨®, con tanta arrogancia como imprudencia, a centristas y socialistas a imponer la desventurada LOAPA para hacer una inconstitucional y forzada segunda lectura del t¨ªtulo VIII.

En primer lugar, el Tribunal Constitucional ha negado a las Cortes Generales la potestad de interpretar la Constituci¨®n, esto es, de redefinir conceptos, deshacer ambig¨¹edades o llenar lagunas de su texto. Esa tarea corresponde al propio Tribunal. As¨ª, centristas y socialistas, con la ayuda de un equipo de expertos en el que figuraba el actual ministro de Administraci¨®n Territorial, le buscaron las vueltas al texto constitucional para realizar en la LOAPA, mediante, la explotaci¨®n leguleya de las equivocidades terminol¨®gicas y los vac¨ªos normativos, una reforma encubierta del t¨ªtulo VIII. El vigoroso palmetazo propinado en los nudillos de la mayor¨ªa parlamentaria de la anterior legislatura debe servir de precedente para evitar posteriores incursiones de los legisladores por el terreno reservado al poder constituyente y al alto tribunal.

En segundo lugar, la sentencia desmonta la premisa uniformista de la llamada reconducci¨®n del proceso auton¨®mico al destacar que "la igualdad de todos los espa?oles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales" no exige, como supuesto previo, la igualdad de los techos competenciales de las comunidades aut¨®nomas. De esta forma, el pretendido equiparamiento de todos los estatutos de autonom¨ªa, orientado b¨¢sicamente a desnaturalizar los Estatutos de Sau y de Guernica, queda desprovisto de fundamentos jur¨ªdico-constitucionales. Porque el r¨¦gimen auton¨®mico "se caracteriza por un equilibrio entre la homogeneidad y diversidad del status jur¨ªdico-p¨²blico de las entidades territoriales que lo integran. Sin la primera, no habr¨ªa unidad ni integraci¨®n en el conjunto estatal; sin la segunda, no existir¨ªa verdadera pluralidad ni capacidad de autogobierno, notas que caracterizan al Estado de las autonom¨ªas". A partir de ahora, los inveterados centralistas, que esconden su gusto por el uniformismo tras la ret¨®rica jacobina y la demagogia de los agravios comparativos, tendr¨¢n que buscar sus aliados fuera del gremio de los administrativistas.

Es evidente, as¨ª pues, que la sentencia del Tribunal Constitucional ha dado la raz¨®n sustancialmente a los recurrentes y ha desautorizado a los patrocinadores de la LOAPA, que argumentaron, hasta perder el aliento y las formas, en pro del car¨¢cter org¨¢nico y armonizador de una norma que aspiraba a transformarse en gu¨ªa obligator¨ªa de lectura del t¨ªtulo VIII. Sin embargo, el ministro de Administraci¨®n Territorial salt¨® la semana pasada a la palestra para restar importancia a la sentencia y tratar de demostrar, de manera tan pat¨¦tica como inconvincente, que los magistrados no hab¨ªan quitado la raz¨®n al Gobierno. Semejante combinaci¨®n de insolencia y ceguera hace recordar las peores estampas de UCD en su plenitud.

El ministro De la Quadra argumenta que la declaraci¨®n de inconstitucionalidad del t¨ªtulo I de la LOAPA atiende a criterios exclusivamente formales y que algunas sentencias recientes del Tribunal Constitucional coinciden con las tesis materiales defendidas por el Gobierno en terrenos tales como la definici¨®n de las leyes de bases. La utilizaci¨®n del m¨¦todo Ollendorff para el di¨¢logo pol¨ªtico puede, as¨ª, producir efectos tan perniciosos como confundir el ¨¢mbito de la producci¨®n legislativa con la esfera de actuaci¨®n de un ¨®rgano jurisdiccional. Porque mientras centristas y socialistas trataron de reconducir el proceso auton¨®mico mediante la promulgaci¨®n de una ley org¨¢nica que desbordaba el marco constitucional, el alto tribunal se limita, a trav¨¦s de sus sentencias, a conducir la interpretaci¨®n de nuestra norma fundamental.

El ministro de Administraci¨®n Territorial tambi¨¦n aduce que el Tribunal Constitucional ha reconocido la constitucionalidad material de la mayor¨ªa de los art¨ªculos de los restantes t¨ªtulos de la desbaratada LOAPA. Pero Tom¨¢s de la Quadra silencia que algunos de esos art¨ªculos no hab¨ªan sido impugnados por los recurrentes y que los magistrados remiten a las leyes de bases previstas en la Constituci¨®n -desde el Tribunal de Cuentas hasta el r¨¦gimen jur¨ªdico de las Administraciones P¨²blicas y el r¨¦gimen estatutario de sus funcionarios- como soporte de su legitimidad. Habr¨ªa que plantearse, en consecuencia, si el marco adecuado para esos art¨ªculos materialmente constitucionales ser¨ªa la incoherente LPA, saldo de retales de la LOAPA, o un sistema articulado de leyes de bases homog¨¦neas.

Queda en pie, sin embargo, una razonable duda sobre los motivos que han llevado al ministro De la Quadra a su inelegante pataleta, m¨¢s propia de un abogado que pierde un pleito y desea justificarse ante sus clientes que de un gobernante responsable. Tom¨¢s de la Quadra form¨® parte de la desdichada Comisi¨®n de Expertos que dio a centristas y socialistas el monumental embarque de la LOAPA. La sentencia del Tribunal Constitucional, no significa s¨®lo una derrota pol¨ªtica para la anterior mayor¨ªa parlamentaria (algunos de cuyos miembros ocupan hoy esca?os de AP) sino tambi¨¦n un suspenso jur¨ªdico para sus asesores. La reacci¨®n de Tom¨¢s de la Quadra quiz¨¢ haya de entenderse en ambas claves. Su insistencia en seguir adelante con la devaluada LPA, esgrimiendo la constitucionalidad material de los art¨ªculos que la componen tiene el aire de una reacci¨®n pasional que no toma en cuenta ni las dimensiones pol¨ªticas de la decisi¨®n ni los elementos de chapuza t¨¦cnico-jur¨ªdica implicados en ese caj¨®n de sastre de art¨ªculos de leyes b¨¢sicas que ser¨ªa la LPA.

Esta interpretaci¨®n permitir¨ªa abrir un margen de confianza al Gobierno de Felipe Gonz¨¢lez y apostar a favor de su sensatez pol¨ªtica futura. El presidente del Gobierno se comprometi¨®, en el debate de investidura, a negociar con todas las fuerzas parlamentarias un pacto de Estado sobre la conducci¨®n del proceso auton¨®mico. La soberbia humillada de su ministro de Administraci¨®n Territorial, herido en su condici¨®n de experto que patrocin¨® la LOAPA, no deber¨ªa impedir al Gobierno socialista estar a la altura de sus responsabilidades hist¨®ricas cuando el Parlamento reabra sus puertas dentro de pocas semanas. La oportunidad para negociar con las minor¨ªas nacionalistas los ajustes que pudieran exigir las disfunciones pr¨¢cticas de los reg¨ªmenes auton¨®micos no puede ser arrojada por la borda porque un tribunal haya suspendido en sus oposiciones a un ministro. La dificultad mayor del di¨¢logo auton¨®mico proviene de las encontradas interpretaciones de unos y de otros sobre el alcance y contenido de las leyes de bases. Frente a la falta de sentido auton¨®mico de algunos sectores del Gobierno y frente a la carencia de sentido del Estado de algunos sectores nacionalistas, las fuerzas pol¨ªticas, con la ayuda de las directrices dadas por el Tribunal Constitucional, deben llegar a un acuerdo que haga viable el Estado de las autonom¨ªas y que permita un desarrollo no conflictivo de la legislaci¨®n b¨¢sica.