Los funcionarios y la negociaci¨®n colectiva

Sorprende que haya pasado inadvertido el hecho de que el Gobierno haya remitido al Congreso de los Diputados (BOCG, Congreso de los Diputados, serie C, 24 de noviembre 1983, n¨²mero 80), en cumplimiento del art¨ªculo 94.1 de la Constituci¨®n, el convenio n¨²mero 151 de la Organizaci¨®n Internacional del Trabajo sobre protecci¨®n del derecho de sindicaci¨®n y procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la Administraci¨®n p¨²blica.Este convenio, enviado ahora al Parlamento a efectos de su posterior ratificaci¨®n por el Estado espa?ol (1), es un documento importante en cuanto aborda cuestiones sustanciales para "todas las personas empleadas por la Administraci¨®n p¨²blica" (art¨ªculo 12). As¨ª, en su parte II regula la protecci¨®n del derecho de sindicaci¨®n de los empleados p¨²blicos; en la parte III, las facilidades que deben concederse a sus organizadores; en la parte IV, que es la que m¨¢s importa a los efectos de las presentes consideraciones, los procedimientos de negociaci¨®n y participaci¨®n en el sector p¨²blico, mientras la parte V enumera las v¨ªas a seguir para resolver los conflictos que se planteen entre las partes, y por ¨²ltimo, en la parte VI se hace referencia a los derechos civiles y pol¨ªticos de los empleados p¨²blicos.

La sola enumeraci¨®n de estos temas revela la actualidad y significaci¨®n del convenio n¨²mero -151 de la OIT, adoptado por la Conferencia General de este organizaci¨®n en su 641 reuni¨®n, de junio de 1978. Con anterioridad hab¨ªan sido ya aprobados otros dos convenios muy importantes, como son el n¨²mero 87, sobre la libertad sindical y la protecci¨®n del derecho de sindicaci¨®n (de 9 de julio de 1948), y el n¨²mero 98, sobre derecho de sindicaci¨®n y negociaci¨®n colectiva (del 1 de julio de 1949), ambos ratificados por Espa?a en abril de 1977. Sin embargo, ante el hecho de que el convenio n¨²mero 98 no es aplicable a determinadas categor¨ªas de empleados p¨²blicos y de que el convenio y recomendaci¨®n sobre los representantes de 1971 s¨®lo incide sobre el ¨¢mbito de la empresa, la OIT decidi¨® aprobar el convenio n¨²mero 151 a fin de contar con un instrumento legal adecuado que tuviera un doble fin: primero, aclarar las dudas de interpretaci¨®n respecto a la aplicaci¨®n del convenio n¨²mero 98, y segundo, impedir a determinados Gobiernos que utilicen ¨¦ste de manera irregular y restrictiva.

Ahora, el Gobierno espa?ol, por fin, se ha decidido a ratificar el Convenio n¨²mero 15 1, rompiendo as¨ª la postura mantenida por anteriores Gobiernos contrarios a dicha ratificaci¨®n. Para ello tom¨® el correspondiente acuerdo en su reuni¨®n del 27 de abril de 1983, sin duda porque est¨¢ dispuesto a implantar procedimientos de negociaci¨®n colectiva que hasta la fecha no existen en el ¨¢rea de la funci¨®n p¨²blica espa?ola, y siendo, en todo caso, llamativo el tiempo transcurrido entre la fecha de dicho acuerdo y la remisi¨®n del convenio al Congreso de los Diputados, que tuvo lugar el 2 de noviembre pasado.

La nueva concepci¨®n

Es f¨¢cil comprender que para que en el ¨¢mbito funcionarial se implante la negociaci¨®n colectiva ha sido preciso transitar un muy largo camino sembrado de obst¨¢culos tanto f¨¢cticos como conceptuales. Como ha escrito Serge Salon, "una nueva concepci¨®n de la funci¨®n p¨²blica se va progresivamente afirmando en detrimento de las reglas tradicionales- fundadas sobre el principio jer¨¢rquico. La administraci¨®n de mando se eclipsa ante la administraci¨®n de consentimiento, la adhesi¨®n sustituye a la autoridad" (2).

Quiere decirse, pues, que estamos asistiendo a una verdadera alteraci¨®n de los presupuestos sobre los que se asientan las relaciones Administraci¨®n-funcionarios. Durante mucho tiempo ha imperado la concepci¨®n jer¨¢rquica, impositiva y autoritaria de la Administraci¨®n; de tal modo que, en base a ella, el Estado, como omnipotente patr¨®n, establec¨ªa, por v¨ªa unilateral, sus condiciones, limit¨¢ndose el empleado p¨²blico a aceptarlas sin posibilidad de reaccionar contra ella y ni tan siquiera de discutirlas.

Sin embargo, como ha explicado Marcel P¨ªquemal (3), hacia el a?o 1950 los funcionarios, ejercitando el derecho de asociaci¨®n e incorpor¨¢ndose a organizaciones diversas, van a "ejercer una presi¨®n creciente" para que las autoridades administrativas se decidan a negociar acuerdos en determinadas materias. Como el propio Piquemal recuerda, esta evoluci¨®n ha sido muy diferenciada y ha variado de unos pa¨ªses a otros; pero, en general, es posible dise?ar estas fases en la trayectoria seguida para asegurar la participaci¨®n funcionarial: primero, la simple petici¨®n; segundo, la participaci¨®n subordinada, y tercero, la participaci¨®n igualitaria, dentro de la cual se incluye la negociaci¨®n colectiva.

Derecho a negociar

Seg¨²n el art¨ªculo 7? del conveni n¨²mero 151, deber¨¢n tomarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales" que sirvan a una doble finalidad: "estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilizaci¨®n de procedimientos de negociaci¨®n" entre las autoridades administrativas y las organizaciones de empleados p¨²blicos "acerca de las condiciones de empleo", y tambi¨¦n estimular y fomentar "cualesquiera otros m¨¦todos que permitan a los representantes de los empleados p¨²blicos participar en la determinaci¨®n de dichas condiciones".

Hay que pensar, por tanto, que cuando el Gobierno espa?ol se ha decidido a enviar a las Cortes el convenio es porque est¨¢ dispuesto a asumir todas las responsabilidades que se deriven de la ratificaci¨®n del mismo y, muy concretamente, a implantar en la funci¨®n p¨²blica la negociaci¨®n colectiva.

A nuestro juicio, no hay obst¨¢culos constitucionales ni simplemente legales que impidan dicha implantaci¨®n. El derecho a la sindicaci¨®n de los funcionarios se reconoce en los art¨ªculos 28 y 103 de la Constituci¨®n. Ahora bien, establecido ese derecho m¨¢s all¨¢ de la pura ret¨®rica, su contenido debe comprender como punto esencialismo el derecho a negociar colectivamente las condiciones de empleo, que es uno de los medios de actuaci¨®n t¨ªpicos de cualquier sindicato" (Joaqu¨ªn Morales) (4). Adem¨¢s, no tiene sentido que se reconozca a los funcionarios el derecho a la huelga y, por el contrario, se les niegue el derecho a la negociaci¨®n desde el momento en que los movimientos huelgu¨ªsticos casi siempre aparecen estrechamente unidos a la negociaci¨®n colectiva. Por tanto, hay que pensar, dentro de una coherencia interpretativa de car¨¢cter sistem¨¢tico, que el art¨ªculo 37 del texto constitucional sobre "el derecho a la negociaci¨®n colectiva laboral" se aplica tambi¨¦n al colectivo funcionarial.

Si ahora nos fijamos en textos legales en elaboraci¨®n, tambi¨¦n se advierte en ellos que la negociaci¨®n colectiva pasar¨¢ a ser un derecho de los funcionarios. El proyecto de ley de Medidas para la Reforma de la Funci¨®n P¨²blica ,(DOCG, Congreso de los Diputados, serie A; n¨²mero 77, 25 de noviembre de 1983) se refiere a ella en el art¨ªculo 2.2, b) y c). Y el proyecto de ley Org¨¢nica de Libertad Sindical, aprobado por el Consejo de Ministros el 30 de noviembre pasado, reconoce a las organizaciones sindicales, entre otros, el derecho a la negociaci¨®n colectiva "en los t¨¦rminos -previstos en las normas correspondientes" (art¨ªculo 2.3), mientras que, dentro del t¨ªtulo VI "de la acci¨®n sindical", se reconoce id¨¦ntico derecho "en los t¨¦rminos previstos en su legislaci¨®n espec¨ªfica" a "las secciones sindicales de los sindicatos m¨¢s representativos y de los que tengan representaci¨®n en los comit¨¦s de empresa y en los ¨®rganos de representaci¨®n que * se establezcan en las administraciones p¨²blicas o cuenten con delegados de personal" (art¨ªculo 8.2, c).

Conclusi¨®n

El Gobierno, pues, apuesta por la negociaci¨®n colectiva en el sector p¨²blico y empieza a cumplir, en cuanto al fondo, con su programa electoral, y no en cuanto a la reforma, ya que en el mismo se habla de una ley org¨¢nica que reconozca "los derechos sindicales (sindicaci¨®n, negociaci¨®n colectiva y huelga) del personal en todas las administraciones p¨²blicas".

Nosotros valoramos positivamente la consagraci¨®n de este derecho en favor de los funcionarios, aunque no creemos que se haya abierto precisamente un camino de rosas para todos. "La participaci¨®n sindical en la determinaci¨®n de las condiciones de empleo de los funcionarios", ha escrito L¨®pez Gand¨ªa, "aun siendo una exigencia ineludible de un Estado democr¨¢tico, no constituye por s¨ª misma una panacea que venga a resolver los problemas actuales de la Administraci¨®n" (5). No obstante, si la negociaci¨®n colectiva llega a ser aut¨¦ntica y se clarifica entre el personal p¨²blico el panorama sindical hoy, gravemente desfigurado en aras de intereses partidistas, es seguro que se inaugurar¨¢n perspectivas democratizadoras en la funci¨®n p¨²blica, lo que permitir¨¢ acercamos a los ideales de la "sociedad democr¨¢tica avanzada" que proclama el pre¨¢mbulo de la Constituci¨®n.