El pagar¨¦ del Tesoro, refugio de pecadores

En las ¨²ltimas semanas ha sido piedra de esc¨¢ndalo el privilegiado r¨¦gimen fiscal de los pagar¨¦s del Tesoro. Su sometimiento a la dura disciplina del contribuyente de a pie se ha identificado en los medios de difusi¨®n y en algunas declaraciones pol¨ªticas nada menos que con el ambicioso objetivo del encauzamiento del llamado dinero negro por los caminos ortodoxos de la econom¨ªa, lo que, al parecer, incluso ha provocado graves desacuerdos entre m¨¢ximos responsables de la pol¨ªtica econ¨®mica. Por ello tal vez sea oportuno hacer una breve reflexi¨®n p¨²blica sobre este asunto, sin intenci¨®n pol¨¦mica, aunque s¨ª con el deseo de contribuir a la p¨¦rdida de la inocencia financiera de posibles lectores que permanezcan en tan beat¨ªfico estado en medio de un dificil problema de financiaci¨®n del sector p¨²blico que acabar¨¢ pas¨¢ndonos factura.El pagar¨¦ es un simple documento de reconocimiento de deuda expedido por el Tesoro como consecuencia de un pr¨¦stamo a corto plazo a cambio de un inter¨¦s, cuya emisi¨®n est¨¢ admitida y regulada por un conjunto de disposiciones normativas. ?Cu¨¢les son las causas de que estos t¨ªtulos hayan alcanzado tal protagonismo en el mundo financiero?

El fen¨®meno deriva en primer lugar de la gran cantidad de pagar¨¦s emitidos en los ¨²ltimos a?os como instrumento usual de financiaci¨®n del d¨¦ficit. El sistema tributario es ya incapaz de alcanzar la cota de los gastos p¨²blicos, y las repetidas declaraciones sobre los cuantiosos frutos que iban a obtenerse de la lucha contra el fraude no se han hecho realidad. El recurso al Banco de Espa?a y las tradicionales emisiones de deuda p¨²blica o apelaciones al cr¨¦dito exterior tampoco han aportado el dinero suficiente. Los pagar¨¦s del Tesoro intentan cubrir ese hueco, de modo que su importancia deriva de la incapacidad de las fuentes tradicionales de recursos que obliga a la Direcci¨®n General del Tesoro a asumir una enorme responsabilidad, soportada con estoicismo, en la obtenci¨®n de los ingresos p¨²blicos.

Ello ha provocado en poco tiempo un sutil, pero important¨ªsimo cambio en la concepci¨®n de la deuda a corto plazo.

La ley General Presupuestaria de 1977 dice que "constituyen la Deuda P¨²blica los capitales tomados a pr¨¦stamo por el Estado o sus organismos aut¨®nomos (art¨ªculo 28). Pero distingue (art¨ªculo 101) entre la Deuda del Estado "con plazo de reembolso superior a 18 meses y cuyo importe se destina a la financiaci¨®n de los gastos p¨²blicos o del cr¨¦dito oficial", y la Deuda del Tesoro "con plazo de reembolso no superior a 18 meses y cuyo producto se asigna a algunos de los fines descritos en los art¨ªculos 112 y 114 de esta ley". Estos fines son los siguientes:

1. Facilitar r¨¢pida liquidez al Tesoro en caso de que ¨¦ste pudiera verse agobiado por la diferencia de fechas entre el vencimiento de sus pagos y la percepci¨®n de ingresos.

2. Como instrumento de pol¨ªtica monetaria.

Es evidente que las masivas emisiones de pagar¨¦s de estos a?os no s¨®lo no han servido a ninguno de estos fines, sino que, al igual que la Deuda del Estado, han sido un medio para la financiaci¨®n del d¨¦ficit p¨²blico. Y as¨ª se ha reconocido en el momento de presentaci¨®n de los Presupuestos. De manera que las sucesivas leyes de presupuestos han introducido una modificaci¨®n en el planteamiento cl¨¢sico de la ley General Presupuestaria que implica un profundo cambio en la t¨¦cnica de financiar al sector p¨²blico.

V¨ªa de evasi¨®n fiscal

Pero hay una segunda raz¨®n que explica el protagonismo de estos t¨ªtulos y la facilidad con que son absorbidos por el mercado financiero: su r¨¦gimen fiscal.

Los adquirentes de los pagar¨¦s, que son t¨ªtulos a la orden para cuya transmisi¨®n no es necesaria la intervenci¨®n de fedatario p¨²blico, reciben los intereses sin que el Tesoro lleve a cabo ninguna retenci¨®n en concepto de impuesto sobre la renta o, impuesto sobre sociedades. Este hecho, junto a lo antes se?alado, posibilita el fraude fiscal. El contribuyente que en tales circunstancias recibe rendimientos de capital y posteriormente los incluye en su declaraci¨®n bien podr¨ªa ser canonizado por el Ministerio de Econom¨ªa y Hacienda. Por eso es un error creer que s¨®lo el dinero inconfesable, procedente de actividades ?l¨ªcitas, se canaliza hacia esa c¨®moda inversi¨®n. Hay tambi¨¦n ciudadanos que obtienen sus rentas dentro de la ley, pero que a la hora de colocar sus ahorros y declarar los intereses no resisten la tentaci¨®n y caen en ese pecado fiscal.

El hecho de que estos intereses no est¨¦n sometidos a la retenci¨®n fiscal prevista para la generalidad de las rentas de capital es una dif¨ªcil cuesti¨®n jur¨ªdica. Si la Deuda del Tesoro cumpliera realmente sus funciones tradicionales (ajenas a la financiaci¨®n del d¨¦ficit) podr¨ªa argumentarse que la ley General Presupuestaria autoriza al ministro de Hacienda para acordar "incluso la exenci¨®n tributaria de sus intereses" (art¨ªculo III). As¨ª lo hizo en su d¨ªa en el real decreto de 20 de febrero de 1979, que exim¨ªa de la obligaci¨®n de retener el impuesto sobre sociedades a los t¨ªtulos emitidos por el Tesoro o el Banco de Espa?a "con objeto de no interferir el delicado funcionamiento de los mecanismos de regulaci¨®n del mercado monetario". Pero es claro que los pagar¨¦s cumplen hoy una funci¨®n diferente. Por ello hay que entender que los reales decretos y ¨®rdenes que regulan su emisi¨®n y eximen de la obligaci¨®n de practicar la retenci¨®n se amparan en las amplias de legaciones concedidas por las leyes de presupuestos y las reguladoras de los impuestos sobre la renta y sobre sociedades que ordenan practicar las retenciones "en la forma que reglamentariamente se determine" (art¨ªculos 36 y 32).

Pero esta conclusi¨®n suscita serias dudas al jurista, que asiste impotente a la deslegalizaci¨®n de la materia tributaria.

En cuanto a la tesis de que los pagar¨¦s se libran de la retenci¨®n porque los intereses que producen no son tales sino incrementos de capital al ser comprados al tir¨®n (es decir, descontando los intereses del precio de compra) no resiste el menor an¨¢lisis.

Las razones del 'realismo'

Dejando a un lado estos aspectos t¨¦cnicos, la cuesti¨®n sustancial es ¨¦sta: ?c¨®mo es posible que las leyes de presupuestos prevean la emisi¨®n de t¨ªtulos de tales caracter¨ªsticas, utilizando para financiar el d¨¦ficit instrumentos pensados para otras finalidades por la normativa y la doctrina financiera? La respuesta es comprometida porque obliga a hablar con m¨¢xima crudeza: se opera de este modo porque a corto plazo es el m¨¦todo m¨¢s conveniente para todos. A esto aluden veladamente quienes hablan del realismo de nuestra pol¨ªtica financiera.

Pero como suele suceder, las diferentes razones de tal conveniencia no pueden ser oficialmente reconocidas. La Administraci¨®n tendr¨ªa que aceptar que actualmente no est¨¢ preparada para librar una lucha eficaz contra el fraude tributario. Los responsables de la pol¨ªtica econ¨®mica deber¨ªan decirnos que en estos momentos de crisis no pueden incrementar la carga fiscal y necesitan dinero r¨¢pido para alimentar el presupuesto. Las entidades financieras, incluido el mismo Banco de Espa?a, se ver¨ªan obligadas a confesar que prefieren estos t¨ªtulos como mal menor y que temen otras medidas de financiaci¨®n que pudieran causarles un verdadero perjuicio, aunque la reciente colocaci¨®n obligatoria de pagar¨¦s haya hecho sonar la alarma. Los contribuyentes no queremos pagar m¨¢s impuestos, sea cual sea la situaci¨®n del sector p¨²blico. Los empresarios retra¨ªdos encuentran una f¨¢cil inversi¨®n. Y los pol¨ªticos tendr¨ªan que admitir que a corto plazo apenas se les ocurren soluciones para la cuesti¨®n del d¨¦ficit y que en la mayor parte de los casos ¨¦stas conducen a la p¨¦rdida de votos, notorio obst¨¢culo para su aplicaci¨®n. El Tesoro da la cara, pero todos tendremos que soportar las consecuencias.

Por supuesto, ser¨ªa absolutamente injusto responsabilizar al actual Gobierno de esta situaci¨®n; arrancan de a?os atr¨¢s tanto sus causas como las soluciones adoptadas. Sin embargo, es evidente que el realismo ha impuesto una dura servidumbre a su programa de cambio.

Quienes desde puestos de influencia conocen el tema y no colaboran para atacarlo en su ra¨ªz est¨¢n contrayendo una gran responsabilidad. Mas quienes creen que el dinero canalizado hacia los pagar¨¦s del Tesoro puede someterse a control con una simple disposici¨®n normativa que imponga la retenci¨®n fiscal sobre sus intereses pretenden romper un c¨ªrculo vicioso de enorme magnitud desde una posici¨®n simplista. Porque lo que estamos necesitando no es tanto una operaci¨®n de bricolage financiero como una absoluci¨®n urbi et orbe que nos imponga a todos la penitencia de meditar sobre la situaci¨®n nacional con prop¨®sito de enmienda. Y as¨ª, si llega el momento en que el sector p¨²blico se encuentre en un callej¨®n sin salida, al menos nos coger¨¢ confesados.