La amenaza de la deuda exterior sobre Am¨¦rica Latina
Para considerar inicialmente la importancia que representa la deuda exterior para los pa¨ªses de Am¨¦rica Latina es necesario tener en cuenta varios factores. De una parte, la deuda externa de los pa¨ªses latinoamericanos supone actualmente el 40% del PIB y 3,4 veces el valor de las exportaciones. A su vez, la tasa de inter¨¦s deflacionada por el ¨ªndice de precios de Estados Unidos supera el 7% anual, contra un promedio del 2% en las ¨²ltimas tres d¨¦cadas. Pero la tasa real de inter¨¦s es a¨²n mayor si el ajuste se realiza por los t¨¦rminos de intercambio de los deudores latinoamericanos no exportadores de petr¨®leo. La tasa real de inter¨¦s as¨ª medida alcanz¨® al 20% en 1983. De este modo, los intereses de la deuda han pasado a representar el 35% de las exportaciones latinoamericanas en 1983 respecto del 12% en 1977.En segundo lugar, la modificaci¨®n de los precios relativos de la producci¨®n exportable no provoca, en las actuales condiciones del mercado mundial, el aumento de las exportaciones. Las monedas de los principales deudores se han devaluado fuertemente en los ¨²ltimos dos a?os. El volumen f¨ªsico de las exportaciones latinoamericanas aument¨® un 8% entre 1981 y 1983, pero su valor declin¨® un 10%. El deterioro de los precios de los alimentos y materias primas y el proteccionismo en los pa¨ªses centrales limitan las exportaciones de los deudores y deterioran sus t¨¦rminos de intercambio. Estos ¨²ltimos se encuentran en el nivel m¨¢s bajo desde la d¨¦cada de 1930. En tales condiciones, la estrategia ortodoxa no promueve las exportaciones, conforme supone su enfoque del ajuste externo. S¨®lo logra deprimir los salarios, la producci¨®n y el empleo.
En tercer lugar, el super¨¢vit comercial y de la cuenta corriente s¨®lo se alcanza mediante la reducci¨®n de las importaciones, pero esto es insostenible por m¨¢s tiempo. Entre 1981 y 1983, las importaciones latinoamericanas se han reducido en m¨¢s del 40%, y esto afecta ahora a suministros esenciales y bienes de capital. Se estima que una ca¨ªda de las importaciones de 1.000 millones de d¨®lares provoca una contracci¨®n del PIB de 3.000 millones de d¨®lares.
El ajuste externo registrado en la Am¨¦rica Latina es, en verdad, extraordinario. En 1983, la regi¨®n pag¨® intereses y utilidades, neto de nuevos aportes de capital, por 30.000 millones de d¨®lares. Esto equivale a cerca del 4%. del PIB latinoamericano y el 50% del ahorro neto de la regi¨®n. Estas transferencias se financiaron mediante una fuerte compresi¨®n de los salarios reales y los niveles de vida.
As¨ª, el producto per c¨¢pita latinoamericano cay¨® un 10%. entre 1980 y 1983 y la inflaci¨®n m¨¢s que se duplic¨®. Estos indicadores revelan las tensiones impuestas por un proceso de ajuste que, pese a su intensidad, apenas alcanza para pagar parte de los intereses. La deuda latinoamericana creci¨® un 20% entre 1981 y 1983. En particular, el salto de la tasa de inflaci¨®n se vincula a la dificultad de generar, v¨ªa la pol¨ªtica fiscal, los excedentes necesarios. Consecuentemente, la inflaci¨®n se convierte en el instrumento para deprimir los niveles de ingreso real y provocar el super¨¢vit buscado en la balanza comercial.
Las razones anteriores explican la inviabilidad del proceso ortodoxo de ajuste. Vale decir, la imposibilidad de generar, a trav¨¦s de las devaluaciones y la depresi¨®n continuada del nivel de vida de los pa¨ªses deudores, el super¨¢vit necesario para pagar los servicios de la deuda.
Los responsables de la crisis
El escenario actual del endeudamiento latinoamericano incluye adem¨¢s un elemento in¨¦dito en las finanzas internacionales: el ajuste necesario est¨¢ indeterminado. A diferencia, por ejemplo, de la situaci¨®n latinoamericana en la d¨¦cada de 1930, la mayor parte del endeudamiento actual consiste en compromisos de tasa de inter¨¦s fluctuante. De este modo, las variaciones de la tasa de inter¨¦s modifican constantemente el servicio de la deuda. Un aumento del 1 % en la tasa de inter¨¦s representa para Am¨¦rica Latina cerca de 3.000 millones de d¨®lares. En Argentina, el monto asciende a 300 millones de d¨®lares, que equivalen a dos millones de toneladas de trigo, y medido en carne de vacuno, al 60% de las exportaciones actuales.
La inestabilidad del sistema internacional constituye as¨ª otro elemento que contribuye a invalidar el esquema ortodoxo de ajuste. La situaci¨®n emerge del comportamiento del pa¨ªs central del sistema. La econom¨ªa m¨¢s rica del mundo y emisora, al mismo tiempo, de la moneda que es el principal activo de reserva internacional es un factor de perturbaci¨®n del orden mundial contempor¨¢neo. El d¨¦ficit fiscal de Estados Unidos asciende a 200.000 millones de d¨®lares. Esto, m¨¢s la estrategia de contener la inflaci¨®n mediante la restricci¨®n de la oferta monetaria y el aumento de la tasa de inter¨¦s, genera una fuerte absorci¨®n de fondos desde el resto del sistema financiero internacional y generaliza el aumento de la tasa de inter¨¦s y provoca adem¨¢s una revaluaci¨®n del d¨®lar. Para los pa¨ªses en desarrollo endeudados, la pol¨ªtica norteamericana es una calamidad en toda la l¨ªnea. El aumento de la tasa de inter¨¦s eleva los servicios de la deuda hasta niveles insoportables y la revaluaci¨®n del d¨®lar deprime los t¨¦rminos de intercambio. La deuda se ha convertido as¨ª en un factor depresivo y ca¨®tico que subordina las pol¨ªticas nacionales a factores ex¨®genos incontrolables. El dilema que confrontan nuestros pa¨ªses es, pues, si son o no naciones soberanas que deciden su propio destino.
Finalmente, cabe observar que el proceso ortodoxo de ajuste carece de elementos esenciales de equidad que lo justifiquen. Poca duda cabe que los deudores tienen una parte de responsabilidad por las dificultades que enfrentan. Las revaluaciones de las monedas nacionales, la permisividad frente a la trasnacionalizaci¨®n de los sistemas financieros y otros factores explican, m¨¢s all¨¢ de hechos reales como el aumento de los precios del petr¨®leo, el endeudamiento de algunos pa¨ªses.
Por otra parte, la pol¨ªtica de pr¨¦stamos de la banca acreedora fue m¨¢s que imprudente en el curso de la d¨¦cada de 1970. Prestaron sin condicionalidad alguna respecto del destino de los fondos y facilitaron la ejecuci¨®n de malas pol¨ªticas o pol¨ªticas francamente depredatorias en los pa¨ªses deudores. Despu¨¦s de 1981 redujeron dr¨¢sticamente las corrientes de cr¨¦dito, agudizando, hasta niveles insoportables, el ajuste de los pagos externos. Los bancos prestaron sin l¨ªmite en la euforia de los a?os setenta y retiraron, cuando m¨¢s falta hac¨ªa, el cr¨¦dito para facilitar la recomposici¨®n de los pagos internacionales. Su comportamiento agrava la inestabilidad del sistema financiero y econ¨®mico mundial.
En definitiva, la crisis tiene tres responsables: los deudores, los pa¨ªses centrales y los bancos acreedores. Pero el ajuste lo est¨¢n pagando los primeros. En verdad, los deudores deben pagar sus propios errores, pero no pueden hacerse cargo de las consecuencias de las pol¨ªticas de los pa¨ªses centrales ni de las pr¨¢cticas de los bancos acreedores. Este elemento de inequidad en el proceso de ajuste se aparta del esquema ortodoxo.
La crisis de la deuda externa provoc¨® modificaciones espectaculares en los pagos externos de Am¨¦rica Latina. En 1980 la regi¨®n experiment¨® un d¨¦ficit comercial de 7.400 millones de d¨®lares, y en 1981, de 1.600 millones de d¨®lares. Producida la crisis, el cambio fue extraordinario. En 1982 se registr¨® un super¨¢vit comercial de 9.700 millones de d¨®lares, y en 1983, de 31.200 millones de d¨®lares. Este ¨²ltimo a?o, ese super¨¢vit represent¨® el 36% de las exportaciones totales de la regi¨®n. Pero la incidencia de los pagos de utilidades e intereses convirti¨® el super¨¢vit comercial en un d¨¦ficit de la cuenta corriente. De todos modos, ¨¦ste declin¨® de. 40.400 millones de d¨®lares a 8.500 millones entre 1981 y 1983. La entrada neta de capitales, que tradicionalmente financiaba el d¨¦ficit comercial y de la cuenta corriente, cay¨® de 38.000 millones de d¨®lares a 4.500 millones de d¨®lares entre los mismos a?os. De este modo los servicios de la deuda externa y de las inversiones extranjeras radicadas en la regi¨®n se pagan ahora con una transferencia real de recursos desde Am¨¦rica Latina al resto del mundo.
El financiamiento de los pagos internacionales ha cambiado, pues, radicalmente. No se trata ahora de sostener una masa de inversiones externas y endeudamiento cuyos servicios se financian con nuevos aportes de capital, sino de transferir recursos propios. La dimensi¨®n de esa transferencia es espectacular y se financi¨® con la disminuci¨®n del nivel de vida y de la formaci¨®n interna del capital. Es decir, con m¨¢s pobreza y el debilitamiento de la capacidad de crecimiento de largo plazo.
Esto revela la naturaleza profunda del problema actual de financiamiento de los pagos externos de nuestros pa¨ªses. Por un buen tiempo, hasta que cambien las tendencias imperantes en el orden mundial, lo que los deudores debaten con sus acreedores y el FMI es su propia pol¨ªtica econ¨®mica y la asignaci¨®n de sus propios recursos. Pocas veces, antes de ahora, ha existido un tan alto grado de injerencia externa en la definici¨®n de las pol¨ªticas econ¨®micas nacionales.
No basta, pues, con definir la naturaleza de las pol¨ªticas de ajuste y si ¨¦stas son o no recesivas. Si pagan deprimiendo el nivel de vida y la formaci¨®n de capital o si, por el contrario, permiten el repunte de la producci¨®n, el empleo y el ingreso real. Lo que tenemos que definir es qui¨¦n decide el rumbo econ¨®mico y si los pa¨ªses latinoamericanos conservan o no el derecho de decidir su propio destino.
Asignaci¨®n de recursos propios y autodeterminaci¨®n
Los actores principales de este debate son los Gobiernos de los pa¨ªses deudores, los banqueros acreedores, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y ocasionalmente la Tesorer¨ªa de Estados Unidos. Es necesario insistir, pues, en la necesidad de rescatar el centro de gravedad de un problema que se debate en t¨¦rminos de la asignaci¨®n de los recursos propios de los deudores. En tal sentido, la definici¨®n de la pol¨ªtica de ajuste deber¨ªa realizarse entre
La amenaza de la deuda externa sobre Am¨¦rica Latina
viene de la p¨¢gina 12los principales actores de cada pa¨ªs: sus Gobiernos, los trabajadores, empresarios, partidos pol¨ªticos; es decir, las fuerzas vitales de cada sociedad nacional. El ¨¢mbito interno deber¨ªa ser el marco de referencia central en el cual cada uno decide qu¨¦ hace con lo suyo y con su futuro.
La deuda debe ser concebida como un problema importante dentro de la estrategia de desarrollo, distribuci¨®n del ingreso y ajuste externo. ?stas son decisiones indeclinables en cada pa¨ªs en la medida que pretenda el ejercicio efectivo de su soberan¨ªa nacional. ?Pero es esto posible? ?Es realmente factible ubicar la deuda en el marco de la pol¨ªtica econ¨®mica de cada pa¨ªs y de sus objetivos nacionales? La respuesta al interrogante requiere atender a dos hechos principales: la disponibilidad de recursos y las relaciones de poder internacional.
Sobre la primera cuesti¨®n cabe observar que todos los deudores est¨¢n viviendo por debajo de sus propios medios, de sus recursos internos. Replantear el problema de la deuda y limitar el pago de sus servicios a montos compatibles con la movilizaci¨®n de los recursos disponibles y la formaci¨®n de capital implica aumentar los recursos disponibles y no reducirlos. En definitiva, de lo que se trata es, por ejemplo, de reducir la transferencia de recursos desde Am¨¦rica Latina de los 30.000 millones de d¨®lares de 1983 a una cifra sustancialmente menor. Es decir, asumir el cumplimiento de los compromisos externos dentro de lo posible.
Relacionar la capacidad de pagos a un porcentaje de las exportaciones es una propuesta que est¨¢ ganando adeptos en los pa¨ªses centrales, y en Am¨¦rica Latina incluso curiosamente entre algunos exponentes del pensamiento ortodoxo. La propuesta tiene dos ventajas: vincula el esfuerzo del pa¨ªs deudor al comportamiento del mercado mundial y al resultado de las pol¨ªticas de los pa¨ªses centrales del sistema, y prolonga los plazos de amortizaci¨®n cada vez que el aumento de las tasas de inter¨¦s en los centros financieros internacionales eleva los servicios de la deuda. ?stas son dos v¨ªas efectivas de compartir el coste del ajuste entre los deudores, los bancos y los pa¨ªses centrales.
Las otras componentes
Pero las posibles soluciones exceden el ¨¢mbito del an¨¢lisis econ¨®mico. La deuda vino a descubrir tensiones profundas de las sociedades nacionales y de los modelos prevalecientes de desarrollo. Con o sin deuda externa, la acumulaci¨®n de capital con concentraci¨®n del ingreso, prevalecientes en Brasil y M¨¦xico durante toda la fase expansiva de los ¨²ltimos lustros, dejaron de ser viables. No parece posible seguir sosteniendo fuertes tasas de crecimiento asentadas en la concentraci¨®n del ingreso y en la marginaci¨®n de amplios sectores sociales de los frutos del desarrollo. La hipertrofia del Estado y el desborde del poder burocr¨¢tico, los obst¨¢culos a la actividad creadora de la iniciativa privada, la ausencia de respuestas eficaces a las necesidades sociales m¨¢s urgentes, mientras se despilfarran los recursos en consumos suntuarios y en la fuga de capitales, son pautas de comportamiento incompatibles con un desarrollo autosustentado y el equilibrio externo. La deuda es un aspecto de la crisis de tales modelos de desarrollo, pero s¨®lo uno.
Con o sin deuda externa, con o sin FMI, las sociedades latinoamericanas enfrentan dificultades profundas y la necesidad de cambios en su organizaci¨®n econ¨®mica y social, en sus modelos de acumulaci¨®n y crecimiento, en las v¨ªas de su inserci¨®n internacional.
No es extra?o que, en tales condiciones, la deuda externa se haya convertido en un mecanismo de negaci¨®n de los problemas internos de las sociedades nacionales y refleje la debilidad para enfrentar las transformaciones internas impostergables. Vivimos un mundo paradojal. Un mundo en que el marco externo influye profundamente en el comportamiento de cada sociedad nacional. Y sin embargo, son los problemas internos, las pautas culturales de cada pueblo, sus sistemas pol¨ªticos, las aspiraciones y conflictualidad dom¨¦stica los que act¨²an como factores dominantes del comportamiento de cada pa¨ªs. Con o sin deuda externa, con o sin FMI, es indispensable ordenar al Estado y equilibrar el presupuesto, redistribuir el ingreso, realizar profundas reformas fiscales, reorganizar los sistemas financieros, frenar la inflaci¨®n y ajustar los pagos internacionales. Este necesario esfuerzo interno no se observa, sin embargo, hoy d¨ªa en nuestros pa¨ªses latinoamericanos. La debilidad para afrontar los problemas reales aparece, ahora enmascarada tras el problema de la deuda y su desplazamiento al foro de las negociaciones internacionales, donde no existe soluci¨®n efectiva del problema.
Los recursos reales disponibles hoy d¨ªa configuran un cuadro distinto al de hace tres o cuatro d¨¦cadas. Los principales pa¨ªses del ¨¢rea cuentan hoy con los medios necesarios para enfrentar la crisis y afirmar modelos de desarrollo de capacidad expansiva y reparadora de los m¨¢s urgentes problemas sociales. ?Por qu¨¦ no lo hacen y est¨¢n atrapados en los dilemas insolubles de la deuda?
Cuando gobiernan las minor¨ªas, en el marco de reg¨ªmenes autoritarios, se comprende que no exista vocaci¨®n alguna de promover el crecimiento y la redistribuci¨®n progresiva del poder y el ingreso. En tales casos, la receta ortodoxa es el camino indicado para consolidar la situaci¨®n prevaleciente. La deuda externa es un argumento excelente para justificar su aplicaci¨®n.
La transformaci¨®n en el marco de la democracia es una tarea m¨¢s compleja. Implica concertar acciones en sociedades pluralistas, de d¨¦biles tradiciones democr¨¢ticas y agobiadas por las mismas tensiones sociales del atraso. De all¨ª la debilidad que suele advertirse en gobiernos democr¨¢ticos para operar con la energ¨ªa y eficacia requeridas. De all¨ª tambi¨¦n el desplazamiento hacia el contexto externo de las causas y la resoluci¨®n de la crisis.
Mecanismo peligroso
Pero este mecanismo de negaci¨®n y desplazamiento del centro de gravedad de la deuda desde el adentro hacia el afuera es extremadamente peligroso. Nuestros pa¨ªses quedaron atrapados en la expansi¨®n, hipertrofia y transnacionalizaci¨®n del sistema financiero internacional. Hoy, la deuda presenta tales caracter¨ªsticas que constituye una grave amenaza a las soberan¨ªas nacionales y al derecho de autodeterminaci¨®n de nuestros pueblos. Porque no se trata, como en las d¨¦cadas de 1950 y 1960, de aplicar programas transitorios de ajuste que en corto plazo restablecer¨¢n el equilibrio de los pagos internacionales. El tema de la deuda seguir¨¢ pendiente largo tiempo y estamos comprometiendo toda la pol¨ªtica econ¨®mica por plazos indefinidos; es decir, est¨¢ en juego el destino nacional de nuestros pueblos. La incorporaci¨®n de la deuda dentro de las estrategias nacionales de desarrollo, distribuci¨®n y ajuste externo puede provocar tensiones m¨¢s o menos severas con la comunidad financiera internacional. Pero el riesgo de incurrir en atrasos, para no continuar deprimiendo las econom¨ªas nacionales, es mucho menor que el peligro de seguir agudizando las tensiones sociales y pol¨ªticas. La ¨²nica respuesta realista consiste en perfeccionar los mecanismos de acci¨®n de la democracia y, en este contexto, incorporar la deuda como un problema central, pero s¨®lo uno, de los desaf¨ªos que confrontan nuestros pa¨ªses. Porque no ser¨¢ posible recuperar el derecho a la libertad y la autodeterminaci¨®n sin realizar los cambios internos indispensables.
es presidente del Banco de la Provincia de Buenos Aires.
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